Законность в государственном управлении

     Законность и дисциплина в государственном управлении

Закон обнаруживает свое

благотворное  действие лишь тем,

кто ему повинуется.

Демокрит

Законность - целесообразность - законность в государственном управлении - принцип законности - метод законности - режим законности — показатели состояния законности - правопорядок - легитимность: социальная, нормативная - дисциплина: общеобязательная, специальная - государственная дисциплина - дисциплина в государственном управлении - способы  обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность

Проблема обеспечения  законности в государственном управлении имеет принципиально важное значение для его практического осуществления. Еще древнеримские юристы убедились в том, что «тот поступает мудро, кто послушен велениям закона». Многие юридические изречения античности об авторитете, силе и торжестве закона весьма выразительны: «Закон суров, но таков закон», «Пусть обрушится небо, а закон торжествует» и т.п.

Понятийно содержание законности многозначно. Законность в обществе и государстве в самом распространенном толковании подразумевает повсеместное и неукоснительное соблюдение всеми  субъектами общественной и государственной  жизни требований закона. Однако во избежание одностороннего взгляда  на законность ее нельзя понимать упрощенно, лишь только как соблюдение закона. Следует иметь в виду то весьма существенное обстоятельство, что юридические законы, которые служат регуляторами общественных отношений, помимо критериев качества юридико-технического свойства (быть непротиворечивыми, однозначно толкуемыми и т.п.), должны соответствовать объективно существующим социальным связям, отражать справедливые и гуманные ценности, выражать общественно полезные устремления и потребности, быть направленными на стимулирование созидательной деятельности людей в достижении их целей, обеспечивать равные условия для реализации интересов всеми субъектами права, закреплять приемлемые для общества нормы (правила). Данные в законах государства правовые нормы должны гармонировать с морально-этическими нормами общественной нравственности, сообразовываться с уровнем организационной зрелости общества, его культурой, быть экономически обоснованными. И только при наличии достаточного количества юридических норм высокого качества законность предстает как один из важнейших элементов демократии и необходимое условие правового государства. Именно здесь возникает чрезвычайно важное осознание необходимости того, что закон должен быть правовым, справедливым. Правда, как гласит древнелатинское изречение: «Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинства, он полезен».

В тесном единстве с законностью  находится целесообразность, т.е. соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними в общем и перед управлением - в частности. Это особенно важно с точки зрения того, что с переходом от преобладания административных директивно-командных методов государственного управления к административным координационно-регулирующим значительно расширилась компетенционная самостоятельность органов государственной власти. Им даются возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач. Законодательное регулирование не всегда в полной мере определяет конкретные действия и условия, при которых необходимо принимать однозначно понимаемые управленческие решения. В связи с этим все больше появляется дозволительных правовых норм, а целесообразность в деятельности субъектов властно-управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие. Однако целесообразность возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности и приносит пользу гражданам, обществу, государству.

Под законностью в государственном управлении обычно подразумевают принцип, режим и метод деятельности государственных органов и должностных лиц. При этом исполнение закона в порядке государственного управления, основанного на принципе, методе и режиме законности, ведется исключительно в допустимых законом формах и признанными законом способами, приемами и средствами.

Во многих статутарных документах законность рассматривается как принцип, на котором должна основываться практическая деятельность государственных органов и должностных лиц. Принцип законности предполагает верховенство закона над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и прочими документами. Согласно ему должна быть сформирована такая правовая система, в которой законы государства во главе с основным законом - конституцией обладают высшей юридической силой, а все остальные правовые акты и действия, реализуемые во исполнение содержащихся в них норм, должны им соответствовать. В нынешних условиях в Российской Федерации назрела потребность в разработке комплексного законодательного акта, который, во-первых, детально установил бы иерархию действующих правовых актов в их соподчиненности по юридической силе и значению, а во-вторых, определил бы порядок их принятия, вступления в юридическую силу, действия, применения и утраты юридической силы. Введение в действие такого закона важно прежде всего для законотворческой и правоприменительной практики. По своей направленности он должен способствовать в том числе и упорядочению законотворческого процесса субъектов Российской Федерации, которые нередко еще недопустимо пренебрегают Конституцией РФ и федеральными законами при разработке и принятии собственных правовых актов. При характеристике принципа законности следует учитывать соотношение норм международного права и российского законодательства. Особенно это важно, например, при рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека. Здесь нужно иметь в виду, что Конституция РФ установила общую норму (ч. 4 ст. 15), согласно которой правила международных договоров Российской Федерации имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.

В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с помощью которых юридически значимые управленческие действия совершаются  в строгих рамках закона. Метод  законности охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивая единообразное  понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми государством субъектами.

Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и организационные действия осуществляются государственным аппаратом, исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Наличие прочного режима законности в государственном управлении есть, по сути, наглядное проявление демократии, поскольку власть народа реализуется в установлении и надлежащем исполнении законов. Поэтому режим законности включает наличие развитой системы законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интересами личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права.

Динамика состояния законности в государстве характеризуется многими показателями. Среди них большое значение придается тому, каков уровень эффективности в осуществлении государственными органами властных полномочий по реализации законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Во многом это зависит от их слаженности в осуществлении выполняемых функций, согласованности в реализации общегосударственной политики, единства действий в решении насущных общественных проблем. Юридическая правомерность деятельности органов государственной власти - основа положительной динамики состояния законности в сфере государственного управления.

Наиболее заметное влияние  на уровень законности оказывает  деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Ведь они являются наиболее многочисленной и разветвленной подсистемой  государственного аппарата и именно с ними и их представителями люди чаще всего вступают в самые разнообразные  отношения. Насколько эффективна исполнительная власть в неукоснительном соблюдении законодательства в его практическом воплощении в повседневной жизни, настолько показателен уровень законности в этой сфере государственно-властной деятельности. Поэтому борьба с управленческим произволом государственной администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Государственная служба должна ориентироваться на закон, а каждый отдельный государственный служащий должен служить закону, а не вышестоящему должностному лицу '(министру, губернатору, мэру), целесообразности (политической, ведомственной, региональной), чьим-либо интересам - частным ли, социально-групповым (лоббизм) или корпоративным (ведомственность). Служение закону - не просто общее требование, которое лежит в основе государственно-служебной деятельности, а имеющее вполне конкретную направленность в обеспечении действительного верховенства закона, недопустимости его подмены какими бы то ни было «государственными соображениями особой важности».

Служение закону неразрывно связано с соблюдением дисциплины. В данном случае речь идет прежде всего о дисциплине государственных служащих, а также о дисциплине и других лиц, которые входят в сферу реализации служебных полномочий. В сфере государственной службы действуют императивы государственной дисциплины, а в сфере других видов службы — дисциплина в различных ее видах (трудовая, технологическая, производственная и т.д.). Продолжением и завершением требований законности и дисциплины является ответственность служащих за исполнение или ненадлежащее исполнение служебных полномочий и должностных обязанностей.

Стоит обратить внимание и на проблему толкования и применения законов. Пробелы здесь ведут  к тому, что каждый начальник понимает и применяет их по-своему. И тогда" состояние законности вызывает тревогу. Подобная негативная практика приводит к самым пагубным последствиям как для отдельных граждан, так и для общества в целом. Отрицательное отношение общества к действиям властей также не способствует нормальному состоянию законности, влечет отклонения в сложившемся правопорядке и нарушения дисциплины. Здесь нужно учитывать, что проявление негативного восприятия в общественном сознании действий, которые предпринимают правоохранительные органы, связано, главным образом, с недостаточной информированностью о реально достигнутых ими успехах; критическим отношением к принуждению; пассивным отношением к правонарушителям до тех пор, пока это не коснется кого-либо лично; негативными фактами поведения представителей власти, сотрудников властных органов; отсутствием четкого нормативного регулирования их функций и технологий реализации.

Кроме того, также важен  с точки зрения отслеживания состояния  законности уровень правонарушений (преступности) в стране, методикам определения которых посвящены специальные труды российских правоведов. Например, по тому, в каких сферах общественной деятельности совершается больше всего преступлений, насколько они типичны, в каких регионах, какими социальными группами и т.д., можно составить общее представление о состоянии законности в тех или иных сферах, регионах и даже вывести социологический портрет среднестатистического правонарушителя.

Практический смысл  законности заключается в. том, чтобы  закон реально действовал в жизни  общества, оказывая свое регулятивное воздействие на соответствующие  сферы общественных отношений. Для  поддержания законности на должном  уровне необходимо, чтобы в обществе устанавливались благоприятные  для его развития правовые нормы, которые бы обеспечивались системой юридических средств и гарантий с соответствующими им госструктурами и соблюдались всеми субъектами общественной и государственной  жизни (гражданами и их организациями, государственными органами, их должностными лицами и др.). Когда выраженные в  правовых нормах (правилах поведения) позитивные связывания исполняются, дозволения используются, а запреты соблюдаются, тогда закон реально выполняет  свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Именно здесь  в определяющей степени проявляется  уровень зрелости правосознания  и правовой культуры граждан.

Законность взаимосвязана, но не отождествляется с такими правовыми  явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.

Правопорядок - одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.). Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в данном государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями.

Важно различать некоторые  важные аспекты понятия «легитимность» (от лат. legitimus - согласный с законами, законный, правомерный). Этим юридическим термином характеризуется социальный порядок, обладающий престижем, в силу которого он диктует обязательные для всех людей требования и устанавливает образцы их поведения. Здесь, правда, следует отличать социальную легитимность (легитимность социального порядка), связанную с его фактической значимостью для людей и проявляющуюся в их поведении, от нормативной легитимности (легитимности правового порядка). Последняя характеризуется формальным соответствием социального порядка законам страны и именно в этом смысле служит показателем легитимности, законности государственного строя, государственной власти, органов государственной власти, должностных лиц, их действий и т.д.

При легитимном и демократическом  правопорядке материальные и процессуальные составные законодательства должны в равной мере соответствовать правам и свободам личности, императивам  свободного существования и развития членов гражданского сообщества, гуманизму  общественных отношений, социальной справедливости. Если законность - это показатель соответствия поступков или действий требованиям  юридических норм, то легитимность есть основа соответствия самого закона сущности права, залог того, насколько  закон отражает и воспроизводит  объективное начало общественной жизнедеятельности  и тем самым признается обществом, а государственная власть получает его доверие и становится легитимной. Проблема легитимности воспроизводства  государственной власти от интересов  и воли народа, различных государственных  структур и должностных лиц, а  значит и реализуемых ими функций  государственного управления имеет  серьезное политико-правовое значение. Ее обострение ведет к отчуждению власти, недоверию к политическим лидерам страны, инертности и отрыву госаппарата от реальных нужд населения, расцвету бюрократизма, стремлению к  подавлению оппозиционной критики  и прочим извращениям в состоянии  законности. В этом смысле легитимность была использована в 1993 г. Конституционным  Судом РФ для обоснования непредусмотренного Конституцией страны досрочного прекращения  Президентом РФ полномочий высших представительных органов - Съезда народных депутатов  Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.