Законность в государственном управлении

Дисциплина (от лат. disciplina - воспитание, обучение) - определенный порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации. В обществе всегда существуют общеобязательная дисциплина и специальная дисциплина, соблюдение которых обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами.

Общеобязательная (общественная) дисциплина необходима для нормального существования общества и государства, а также для функционирования социальных организаций и институтов. Специальная дисциплина обязательна только для членов определенной организации (трудовая, партийная, учебная). Трудовая дисциплина — система организационно-производственных отношений, закрепленная правовыми либо иными социальными нормами, регулирующими совместную трудовую деятельность, ее распорядок, обязанности и т.п. Партийная дисциплина — непременное условие организованности и функционирования политических партий, структурно организованных общественных объединений, выражающееся в необходимости для их членов соблюдать уставные положения этих организаций, руководствоваться директивами вышестоящих органов, общепартийными решениями. Учебная дисциплина — требования выполнения обучающих программ, планов и графиков учебного процесса, соблюдения методических правил, образовательных стандартов, принятых для определенной категории обучающихся (например, для студентов вузов по специальности «государственное и муниципальное управление»).

По ряду признаков различают  и иные виды дисциплины: внутреннюю, или самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает осознанное соблюдение членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина поддерживается высоким самосознанием, основанном на чувстве ответственности, понимании необходимости следовать установленным правилам либо взятым на себя обязательствам. Дисциплина из соображений выгоды и дисциплина по принуждению представляют собой противоположность самодисциплине, так как поддерживаются внешними санкциями, как отрицательными, так и положительными. Субъекты отношений подобных видов дисциплины придерживаются предписываемых требований в расчете на какое-либо поощрение или стремясь избежать мер воздействия (наказания).

Следует иметь в виду, что если социально обусловленные  нормы поведения людей расходятся с их личными интересами, недостаточно отвечают их постоянно меняющимся потребностям, велика вероятность возникновения  конфликтных ситуаций. В зависимости  от степени разрыва между интересами личности и диктуемыми предписаниями  дисциплины, вследствие отклонений в  поведении людей и по мере нарастания социальной напряженности возможна даже опасность социальной нестабильности. Разрешение такого конфликта может  привести к слому механизма социального  контроля, неработоспособности его  регуляторов. И это, в свою очередь, чревато отверганием существующих норм и институтов. Но следует учитывать и другое обстоятельство, при котором общественно вредной может оказаться чрезмерно жесткая дисциплина. При такой ситуации члены общества лишаются всякой активности, для общественных отношений характерно отсутствие творческого начала, самостоятельности, а общественная система в целом теряет необходимую гибкость применения регулятивных механизмов.

В различных общественных системах дисциплина всегда определяется господствующими здесь отношениями  и служит для их поддержания. При  этом ни один из видов дисциплины не встречается изолированно, вне связи  одного с другим. В общественном регулировании поведения людей  присутствуют все виды дисциплины, удельный вес которых зависит  от их мотивации. Так, в обществах, основанных на традициях, в периоды их устойчивого  существования исторически преобладало  морально-религиозное регулирование  поведения людей. Требования жесткой  дисциплины отмечаются, ,-, как правило, в закрытых (тоталитарных) общественных системах. В обществах, где господствует индивидуалистская мораль, а в качестве регулятивного механизма выступают материальные интересы, роль которых здесь оказывается преобладающей - дисциплина из соображений выгоды. Вместе с тем этим отношениям присуща нормативная дисциплина, выражаемая в форме деловой этики, профессионального долга и т.п. Важным средством укрепления дисциплины становятся социальный контроль, материальное и моральное стимулирование. Во всех перечисленных случаях указанные виды дисциплины могут дополняться и другими, например, дисциплина из личной зависимости, чувства долга и т.п.

Нормы дисциплины, т.е. правил поведения людей, взаимоотношений  между ними, как в обществе, так  и в организации (коллективе) устанавливаются  с помощью законодательства, общественных соглашений, межличностных договоров  и иных общедоступных способов.

Государственная дисциплина - соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций государственного управления, а также деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений. Она основывается на объективном выражении требований законности, договорных обязательств, несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению общегосударственных задач. Исходя из целей служения интересам человека и общества, государство посредством установления государственной дисциплины стремится к достижению общественной стабильности, созданию необходимых условий для нормального развития и жизнедеятельности во всех сферах: социальной, правовой, экономической, культурной. В демократических государствах такая дисциплина строится на Демократических принципах организации управления, при которых учитывается соблюдение баланса интересов личности и государства, неразрывно увязывается с укреплением дисциплины труда, с требованиями норм морали и нравственности.

Государственная дисциплина может быть плановая, финансовая, договорная, технологическая, служебная и т.д. Например, плановый ее элемент заключается в необходимости планирования государственными органами своей деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отношений главным элементом государственной дисциплины является соблюдение договорной дисциплины. Она выражается в точном и безусловном выполнении юридическими и физическими лицами принятых обязательств по заключенным ими договорам. Ослабление договорной дисциплины ведет к упадку хозяйства страны. Требования финансовой дисциплины обязательны не только для исполнения государственного бюджета, но также распространяются на все субъекты финансово-экономической деятельности и обязательны для них независимо от форм собственности. Соблюдение государственной дисциплины при этом означает исполнение законодательства, устанавливающего систему нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и расходоваться денежные средства как государственных учреждений, так и частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Существующая в государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на обеспечение четкой и слаженной работы служащих государственного аппарата, требуя от каждого из них понимания своих служебных функций и должностных обязанностей, ответственности в соответствии с занимаемой должностью. Воинская дисциплина -обязанность всех военнослужащих беспрекословно и точно исполнять служебные предписания, порядки и правила, установленные военным законодательством, воинскими уставами и в соответствии с ними подчиняться воинской субординации и приказам командования.

Дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого  государством, предполагает неуклонное исполнение законных требований и обязательств не только работниками государственного аппарата, но также и всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятельности. Формируясь и совершенствуясь  под воздействием правовых норм, закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных документах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является важным фактором управления отношениями между людьми и их организациями.

Дисциплина в государственном  управлении - определенный порядок поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными органами, соблюдение которого обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами. Она необходима для нормального функционирования структур государственного аппарата, обеспечивающего государственное управление различными сферами общественной жизнедеятельности. При этом она выполняет важную роль в обеспечении должной организованности и сопряженности действий всех участников управленческого процесса.

В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с  принципом законности, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15), в соответствии с которым органы государственной  власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать  Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, содержащие общеобязательные нормы. Дисциплина, основанная на принципе законности, является объективным условием эффективности  государственного управления.

Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и поддержания дисциплины на должном  уровне предполагает наличие развитой системы юридических способов и  средств, гарантированных государством. Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и методов деятельности государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций, форм, процедур, выбор которых в конкретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые способы и средства.

К общим условиям относятся  политические (идеологические), экономические, организационные предпосылки формирования законности, правопорядка и дисциплины. Так, их политические предпосылки производны от режима демократии, развитости ее институтов: гласности, общественного мнения, зрелости общественного сознания (в частности, правосознания, политической и правовой культуры), авторитета государственной власти, имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических факторов, с которыми связаны достигнутый страной уровень благосостояния, наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпосылкам следует отнести эффективность организационных структур аппарата управления, квалификацию служащих и т.д.

Специальные юридические  средства и способы - контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.

В системах социального  управления контроль - важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей. Контроль в системе государственного управления может быть внешний и внутренний. Так, контроль за аппаратом исполнительной власти осуществляется извне: Президентом РФ, законодательными органами, судами, прокуратурой, общественными организациями. Контроль внутри самого госаппарата проводится в разных организационно-правовых формах. Среди них нужно различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие контрольные полномочия реализуются по властной вертикали «сверху - вниз» органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и внутриведомственный контроль; 2) контроль субъектов функциональной власти (например, финансовый контроль) и другие виды над- и межведомственного контроля. По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий (по результатам деятельности). В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности, при этом вмешательство в оперативно-хозяйственную или иную профессиональную деятельность поднадзорного объекта не допускается.

В настоящее время в  России сложились три вида надзора  за законностью управленческой деятельности органов государственной власти: судебный, прокурорский, административный.

В порядке судебного надзора реализуются право граждан на судебную защиту в формах рассмотрения жалоб, требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными административных актов, проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих значение для разрешения рассматриваемых ими дел, проверка качества предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Конституционный надзор - особый вид правоохранительной деятельности судебных органов, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции страны. Его осуществляет Конституционный Суд РФ. В арбитражных судах созданы специальные коллегии по рассмотрению хозяйственных споров организаций и предпринимателей с властными структурами.

Надзор за законностью  административной деятельности осуществляют все действующие в Российской Федерации суды: общие, военные, арбитражные, конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и должностными лицами принадлежит органам прокуратуры.

Административный надзор как разновидность межотраслевого управления, направленного на обеспечение законности, представляет собой надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как разновидность государственного надзора он включает в себя также судебный и прокурорский надзор. Административным надзором занимается большое число государственных структур, среди которых немало специализированных ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового, санитарно-эпидемиологического, экологического, радиационного и им подобного надзора. В ходе надзорной деятельности широко используются разнообразные меры административного принуждения: чаще всего — пресекательные средства, реже - карательные, еще реже - правовосстановительные санкции. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Субъекты административного надзора названы в действующем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (гл. 16), им же определена подведомственность различных надзорных структур.

Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать  исполнение закона, осуществлять общую  и частную превенцию правонарушений. Основные виды принуждения — дисциплинарное, административное, гражданско-правовое, уголовное. Они различаются основаниями и процедурами применения. Но все они широко используются для обеспечения законности в отношениях с государственной властью, где ей принадлежит ведущая роль. Дисциплинарное и административное, т.е. внесудебное, принуждения используются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Исполнительная власть инициирует, расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний. Принудительные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые являются элементами государственного аппарата, так и к тем, которые в него не включены.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права обращаться в органы государственной власти и к их должностным лицам с требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные суждения негативного характера по поводу нарушения их субъективных прав, интересов и свобод. Такое право может быть реализовано на основании Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.). Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы государственной власти и местного самоуправления и к их должностным лицам, служат одним из важных способов обеспечения законности в их деятельности. На обращения граждан должны быть даны обоснованные ответы и в установленные сроки, а там, где нарушены права человека, соответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить соблюдение закона. Благодаря правовой основе они приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они - действенный инструмент противодействия чиновничьей волоките, бюрократизму, служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям и правонарушениям.