Законодательный процесс и другие формы работы парламента

В принципе, такой же метод  применен во Франции. Статья 34 французской  конституции дает исчерпывающий  перечень полномочий парламента, добавляя, что эти полномочия могут быть дополнены органическими законами.

Самое интересное в этом то, что парламент, который формально  имеет абсолютно неограниченную компетенцию - британский парламент - на самом деле выполняет почти служебную  роль при правительстве, принимая девяносто  с лишним процентов законопроектов, которые внесены правительством. А парламенты, якобы с абсолютно  ограниченной компетенцией, наделены очень мощными правами, занимая  свою нишу, в системе разделения властей, могут влиять на другие ветви власти, и обладают действительно серьезными полномочиями. Юридические наименования не совпадают с реальным состоянием вещей.

Третью группу составляют парламенты, компетенция которых  называется относительно ограниченной или относительно определенной. Эта  такие парламенты, у которых существует как бы меняющаяся компетенция (подвижная). В большинстве случаев такая  компетенция присуща парламентам  федеративных государств (Индия, Малайзия, ФРГ). Например, конституция Индии  устанавливает 3 сферы полномочий. Первая группа - это вопросы, относящиеся  к исключительной компетенции всей федерации, и решения по которым  может принимать только федеральный  парламент. Вторая группа - вопросы, отнесенные к компетенции отдельных штатов Индии. Третья группа - вопросы, которые  входят в совместную компетенцию. Эта  совместная компетенция - вопросы, которые  может решать и федеральный парламент  и законодательные органы штатов - это и есть относительно определенная (ограниченная) компетенция. Примерно также решают эти вопросы некоторые  другие федеративные государства. ФРГ  решает этот вопрос несколько по-своему, но близко к описанному. Статья 73 конституции ФРГ устанавливает перечень полномочий Федерального парламента, а в ст.70 сказано, что Земли, т.е. субъекты федерации ФРГ, «имеют право законодательства в той мере, в которой настоящим законом права законодательной власти не предоставлены федерации». Конституция ФРГ применяет термин «конкурирующей» законодательной компетенции. Это означает, что «земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства» (ст.72), т.е. когда федерация «уступает» свои полномочия. [17]

Называется в литературе и иная важная классификация парламентов - деление на четыре группы или четыре модели парламентов. Эти четыре группы связаны с устройством высшей государственной власти.

Первая модель характерна для парламентских республик. Эти  парламенты называются парламентами, которые работают на основе принципа парламентского ответственного правления. Главный признак этого парламента - институт политической ответственности  правительства. Это группа парламентов, которым предоставлено право  вотума недоверия правительству, право  отправлять правительство в отставку. Здесь классическим примером является Великобритания, иногда эту модель называют Вестминстерской моделью  по месту расположения парламента - Вестминстерскому дворцу. Эта модель существует в ряде тех стран, где  существует парламентская республика (или парламентская монархия): Нидерланды, Италия, Германия, Австрия, Болгария, Венгрия  и др.

Вторая модель парламента присуща странам с президентской  формой правления. Это парламенты и  страны, где существует жесткий принцип  разделения властей. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство не обладает правом роспуска парламента. Классическая модель такого парламента - США. В этих странах, кроме принципа разделения властей, существует жесткий принцип «сдержек и противовесов». Исполнительная власть имеет право вето, законодательная - право использовать импичмент и  т.д.

Третья модель парламента - парламент в странах, где существует смешанная форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем. Отношения между парламентом и исполнительной властью здесь иные. Парламент, с одной стороны, наделен правом вотума недоверия и там есть реальный институт парламентской ответственности правительства, но и у президента очень важные полномочия, связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент наделен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели является Франция. В последнее время к этой модели тяготеют страны СНГ (Казахстан).

Наконец, четвертая модель - парламенты в тех странах, где  они играют почти декоративную роль. Иногда применяется термин «консультативные парламенты». В некоторых странах  такой термин реально существует (Катар). Это законосовещательные  органы. Такие консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых  исламских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Парламенты при абсолютной власти монарха являются квазипарламентами. Они иногда распускаются, иногда снова восстанавливаются. Иногда они избираются гражданами, иногда назначаются монархами.

К этой же группе законосовещательных  парламентов можно отнести парламенты в странах, где сохранилась социалистическая система. Это немногие страны оставшегося  реального социализма - Корейская  Народная Демократическая республика, Куба, КНР, Вьетнам. Понятно, что основные решения и основные законы принимаются  не парламентами, хотя они там есть. Об этом свидетельствует даже работа этих парламентов: они созываются на два-три дня в году, дружно стопроцентно голосуют «За», не воздерживаясь, не голосуя  «Против». Говорить о реальном парламентаризме  в этих странах не приходится. Такая  модель существовала в свое время  и в Советском Союзе.

Любопытная модель классификации  была предложена известным классиком  конституционализма англичанином Дайси. Он разделил законодательные органы на суверенные и несуверенные. К суверенным относятся, по его мнению, такие парламенты, где не существует закона, который парламент не мог бы изменить, где нет различия между конституционными и неконституционными законами, и нет органа, который мог бы объявить закон, принятый парламентом, недействительным.

Несуверенные парламенты, по мнению Дайси, работают в условиях разделения законов на обычные, конституционные и иные. В таких государствах присутствуют органы, которые могут объявить закон несоответствующим конституции, и, по мнению Дайси, к таким несуверенным законодательным органам относятся парламенты тех стран, где есть органы конституционного контроля. Например, США, Швейцария, Аргентина. По нашему мнению, это типичное умственное упражнение научного работника, причем недостатки он выдает за достоинства и наоборот. Как некий курьез оно приводится время от времени в монографиях.

Более современной классификацией парламентов считается деление  законодательных органов на активные, реактивные, маргинальные и минимальные.

Активными парламентами называют те, которые играют роль, как в принятии законов, так и участвуют в формировании правительства либо в его отставке. Под отставкой иногда подразумевается и право объявлять импичмент. В качестве активных парламентов называют Конгресс США и парламенты, наделенные аналогичными полномочиями.

Реактивными называют парламенты, в которых в большей степени  доминирует исполнительная власть, но, в то же время, парламенты и влияют на правительство. Там просматривается  взаимосвязь между парламентом  и правительством. Это Великобритания, Австралия, Канада - страны англосаксонской  правовой системы и британской модели парламента.

Маргинальными называют парламенты, которые контролируются верховной  исполнительной властью до такой  степени, что их вклад в реальную политику очень незначительный.

Минимальные парламенты - парламенты, которые только по названию являются парламентами. Они сохраняются «для вывески», чтобы другие страны не упрекнули  в отсутствии такого органа государства. [18]

3. Порядок формирования парламентов

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Если парламент  однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами. Если двухпалатный, то одна его палата (нижняя) также избирается гражданами, а что касается второй палаты, то существует множество разных вариантов формирования второй палаты.

Нижние палаты формируются  на началах выборности, причем в  абсолютном большинстве случаев  это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Когда  говорят о народном представительстве, о верховенстве законодательного органа, о народном суверенитете, то речь идет о нижних палатах, поскольку они  формируются народом, там заседают представители народа. Это и есть олицетворение суверенитета и народного  представительства. Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты частично назначаются или частично формируются не путем прямых выборов. Например, в республике Мьянма (страна, которая раньше называлась Бирма), часть депутатов назначается. Точно также назначается часть депутатов в королевстве Бутан. В Республике Мьянма 1/3 членов Нижней палаты избираются, треть формируется из разных социальных групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т.д.) и 1/3 назначается правительством. В Бутане из 150 членов парламента сто избираются населением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король. Есть некоторая специфика в формировании нижних палат в исламских государствах. Там предусмотрены специальные преференции для женщин. Например, в Бангладеш, Египте, Пакистане женщины-депутаты избираются не гражданами, а самим парламентом. Ранее избранные депутаты-мужчины избирают некоторое число женщин. Обычно это 20-30 человек. Весьма своеобразный способ формирования единственной и главной палаты китайского парламента - Всекитайского Собрания народных представителей. Это Собрание избирается собраниями народных представителей автономных провинций, областей и городов. Китайская Народная республика как бы заимствовала модель многоступенчатых выборов, которая существовала в СССР до 1936 года. [17]

Что касается способов формирования верхних палат, то можно выделить следующие.

Первый способ - формирование верхних палат путем прямых выборов  с некоторыми особенностями по сравнению  с той системой, которая применяется  в выборах нижних палат. Так, например, верхняя палата конгресса США - Сенат, также как и нижняя, избирается гражданами страны, но не по территориальным  округам, как Палата Представителей, а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии также  избирается, по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75% (232 сенатора) выбирается при мажоритарной системе по одномандатным  округам. А 25% (т.е. 83 сенатора) избираются по пропорциональной системе. Нечто  похожее применяется и при  выборах Палаты Советников (верхней  палаты) парламента Японии - 150 депутатов  избираются по отдельным избирательным  округам, а 100 - от общенационального  избирательного округа. Прямыми выборами избираются также сенаторы в Польше по 2-3 человека от воеводства и члены Совета Кантонов Швейцарии.

Второй вариант формирования верхних палат - формирование посредством  непрямых-многостепенных или косвенных выборов. Наиболее характерные примеры - государственная практика Франции, Норвегии, Индии и других стран. Французский Сенат формируется трехстепенными выборами. Сенаторы Франции избираются на 9 лет депутатами Национального собрания, депутатами в Генеральных советах департаментов и депутатами муниципальных советов. Можно сказать, что двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента - Стортинга. В этом случае выборы очень своеобразные: сначала граждане выбирают весь состав парламента, затем депутаты, собравшись на первое свое заседание, выбирают из своего состава верхнюю палату, которая называется Лагтинг, в которую входит 38 депутатов. Оставшиеся составляют нижнюю палату, которая называется Одельстинг (112 депутатов). Такой же принцип применяется в Исландии. Очевидно, в силу духовной близости исландцев и норвежцев. Исландские граждане выбирают полный состав парламента - Альтинга - в который входит 60 депутатов, а затем Альтинг на первом заседании избирает Верхнюю палату из 20 депутатов, а остальные сорок человек образуют нижнюю палату. Совет штатов индийского парламента также избирается выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства.

Третий способ формирования верхней палаты - формирование посредством  назначения. Принцип назначения используется в Канаде, Иордании, в ряде небольших государств, которые входят в состав Сообщества - Антигуа, Багамы, Бермуды, Тринидад и Тобаго, Ямайка. Относят данный способ также и к формированию верхней палаты немецкого парламента Бундесрата, потому что Бундесрат состоит из депутатов назначаемых правительствами Земель из своего состава. Иногда, правда, этот способ выделяют в отдельную группу, и он называется формированием верхней палаты путем представительства от субъектов федерации. Но как бы это иначе не называть, правительства Земель назначают своих представителей в верхнюю палату.

Четвертый вариант формирования верхней палаты иногда называют феодальным способом формирования, иногда - формированием  по наследственному принципу. Речь идет, конечно, о Великобритании. Традиционная система наследованного места в  Палате Лордов, которой несколько  сот лет в последнее время  была несколько модернизирована  и дополнена. В 1958 году специальным  законом помимо наследственного  права было установлено пожизненное  пэрство, которое распространяется и на женщин. В настоящее время  в Палате Лордов в Великобритании около 1200 пэров. Из них свыше 800 - наследственные пэры, носящие разные дворянские титулы и звания. Обладание этим титулом  дает им право заседать в палате лордов. Вторая группа - пожизненные  пэры, которые не имеют права передачи титула по наследству, обычно, это государственные служащие высокого ранга, которые, уходя в отставку, в качестве награды за заслуги получают титул пэра и могут заседать в Палате Лордов пожизненно. В настоящее время таких пожизненных пэров свыше 380. Кроме этого, в британском парламенте еще 26 духовных пэров (духовных лордов) - это священнослужители, занимающие определенные должности - высшие руководители англиканской церкви. Двое из них - архиепископы: архиепископ Кентерберийский и архиепископ Йорка, а также епископы Лондона, Винчестера и Дарэма. Остальные епископы входят в Палату Лордов по принципу старшинства. Также в Палату Лордов входит свыше двадцати судебных лордов или «пэры по апелляции»: это лица, обладающие большим опытом в сфере юриспруденции (бывшие судьи и другие юристы), которые занимаются в Палате Лордов разбором жалоб по судебным делам, поскольку Палата Лордов является высшей судебной инстанцией Великобритании. Королева не является членом Палаты Лордов. Она - равноправный участник парламента, потому что британский парламент в полном составе - это Палата Общин, Палата Лордов и присутствующая там королева. Некоторые члены королевской семьи имеют право заседать в Палате Лордов. Это обладатели пяти высших титулов: принц Уэльский, герцог Эдинбургский, а также Йоркский, Кентский и Глосестерский.