Земская и Городская реформы в России во второй половине 19 века

Амбулаторная помощь в царской России в начале 60-х  годов совершенно отсутствовала. Часто уезд обслуживал один врач — заведующий городской больницей. 

В результате почти повсеместного  отсутствия медицинской помощи в  царской России свирепствовали самые  страшные заболевания: чума, холера, оспа, сибирская язва, тиф, сифилис, дизентерия, «злая корча» (эпилепсия). Особенные опустошения приносили чума и холера. Чума появлялась неоднократно в южных причерноморских районах, в Бессарабии и на Кавказе. Массовые заболевания чумой имели место в 1807, 1808, 1812, 1819, 1828, 1839, 1841, 1843 и в дальнейшие годы.

Вследствие недостатка медицинской помощи, прежде всего  при родах, число умиравших в  первый год младенцев составляло третью часть общего количества умиравших за год, тогда как в других странах смертность младенцев составляла четвертую и пятую часть общего числа.

Такая смертность населения  являлась серьезным препятствием для капиталистического развития. Растущая промышленность требовала многочисленных кадров  рабочей силы, значительной резервной армии труда. Государству нужна была многомиллионная армия, которой не угрожали бы повальные эпидемии. Запущенность медицинского дела была вопиющей, но царская бюрократия не была способна что-либо изменить в этом отношении.

Приказы общественного  призрения влачили самое жалкое существование.

Весьма важным препятствием капиталистическому развитию страны, усилению военной и промышленной мощи государства была неграмотность широких масс населения.

Капитализм не мог  успешно развиваться при почти  поголовной неграмотности сельского населения. Государство нуждалось в сильной, дисциплинированной, хорошо обученной армии. Крымская война показала важность этого дела. Новобранцы из крестьян из-за отсутствия элементарного образования плохо осваивали солдатское дело. Сколько-нибудь значительный подъем сельского хозяйства был немыслим без известного знакомства с данными агрономии и ветеринарии, без умения пользоваться сельскохозяйственными машинами, применять усовершенствованные способы обработки полей, выращивать лучшие породы скота, предупреждать его эпидемии и т. д. Нельзя было успешно развивать промышленность, внедрять новые машины при отсутствии элементарных технических знаний.

Распространение образования  становилось очень важной потребностью капиталистического развития, тем более  необходимой после отмены крепостного права, когда крестьянство приобрело права и получило возможность заводить торговые и промышленные предприятия, заключать всякого рода сделки, предъявлять иски и т. д. Между тем даже само правительство, как явствует из отчета министерства народного просвещения за 1866 год, признавало,  что до введения земских учреждений в России почти не было сельских школ .

Если при крепостном праве бывали случаи, когда отдельные помещики-филантропы заводили школы для своих крестьян, то после отмены крепостного права и этих школ не стало. Лишь в немногих селениях государственных и удельных крестьян существовали сельские школы. Высочайшие повеления и указы царского правительства об улучшении дела начального народного образования оказывались безуспешными. Царская бюрократия не могла удовлетворить эту насущную потребность капиталистического развития страны.

Более всего упреков  и нареканий вызывала организация  управления земскими повинностями. Все  земские повинности разделялись  на денежные и натуральные. Денежные повинности в свою очередь, по уставу 1851 года, подразделялись на государственные, губернские и частные (сословные). Дела по земским повинностям составляли: 1) определение их размера (составление сметы); 2) раскладка денежных земских повинностей; 3) сбор и расходование денежных сумм; 4) отчетность по этим действиям.

На исполнение многочисленных местных (земских) нужд взимались так  называемые земские сборы. Они все  время росли. За 45 лет, с 1814 по 1860 год, они увеличились почти в 6 раз. Вся тяжесть сборов ложилась исключительно на одних крестьян.

Кроме тяжелых земских  сборов на плечи крестьян ложились другие различные повинности, исполнявшиеся натурой: исправление дорог, поставка подвод, снабжение квартирами войск. Натуральные повинности были тяжелейшей формой крепостной зависимости эксплуатируемого населения России того времени. Управление натуральными повинностями находилось в руках местной полиции — земских исправников и становых приставов. Губернские учреждения не заботились о них, а полиция, занятая другими обязанностями, формально относилась к делу. При исполнении натуральных повинностей господствовал полный произвол местных властей. Никакой уравнительности в раскладке повинностей между уездами не существовало.

Таким образом, дореформенное уездное и губернское хозяйство и управление находилось в. 40—60-х годах XIX века в совершенно расстроенном состоянии. Урожайность была низкой и не обнаруживала тенденция к подъему. Хлебные запасные магазины почти везде были пусты, а продовольственные капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев были непригодны для езды. Частые и опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные формальности и бюрократическая волокита мешали проявлению частной инициативы, заведению торговых и промышленных предприятий, открытию ярмарок и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались так, что «болезни в них усиливались, а не излечивались». Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров сообщается множество случаев жалоб населения на губернаторов, на злоупотребления чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными вопросами. Состав губернаторов не улучшился и в царствование Александра II.

1.2 Основные положения  и особенности реформы

1 января 1864 года было  принято «Положение о губернских  и уездных земских учреждениях». Его предполагалось ввести в  33 губерниях, а в дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство Польское.

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских  учреждений входили:

1. Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);
2. Земские собрания;
3. Земские управы.

1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах – от трех избирательных курий. Курии были следующие:

курия уездных землевладельцев – состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской – 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

городская курия – в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;

сельская курия – в ней не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание).

Единственный из трех съездов – крестьянский – носил  чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей.  Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

2. Земские собрания – второй элемент системы земских учреждений. Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское собрание избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в гол, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания находились в определенной зависимости от губернских и  самостоятельно решали следующие вопросы:

• раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;
• составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;
• предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;
• разрешение на открытие торгов и базаров;
• отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;
• содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;
• местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию;
• представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

• разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;
• дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;
• дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
• представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;
• дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
• раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;
• рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок     уездных сборов;
• рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало  четкого определения функций  земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:

• заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;
• попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;
• управление взаимным земским страхованием имущества;
• участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
• раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
• взимание и расходование местных сборов.

3. Земские управы были исполнительными органами  земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.