Земская и Городская реформы в России во второй половине 19 века

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура  председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ  входило выполнение распоряжений земских  собраний. Кроме того, их обязанности включали:

• составление губернских смет, раскладок и отчетов;
• подготовка нужных собранию сведений и заключений;
• надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;
• представление в суде интересов земства по имущественным делам;
• распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также  образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало,   что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между  земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре  губернатора. Было установлено, что  отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных.   Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники. 

Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто  хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.

Несмотря на эти ограничения  и столь надежный состав земских  учреждений, правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных   органов, не обладали   принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были  поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.

Но и в таком урезанном  виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.

«Итак,— писал В. И. Ленин,— земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым  колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»⁵.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА КАК  ПРЕДПОСЫЛКА ГОРОДСКОЙ РЕФОРМЫ  РОССИИ

 

 

Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

"Положением  о губернских  и уездных по  крестьянским  делам учреждениях"  для контроля крестьянского управления  и разрешения возможных недоразумений  между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых  посредников, уездные мировые  съезды и губернские по крестьянским  делам присутствия. На должность  мировых посредников избирались  местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным  условиям.

Волостное и сельское самоуправление при таких  условиях развития не получило. Основным недостатком  крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского  общественного управления находились под двойным контролем как  со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых  формировался из помещиков, так и  со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Введение  в действие Положения о земских  учреждениях  было возложено на временные  уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных  имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные  списки и предположительно назначали  сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под  предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому  очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование  капиталами, принадлежавшими дореформенным  учреждениям.

Положение 1864 г. делило избирателей  на 3 курии:

1. землевладельцев   всех сословий,

2. горожан  - собственников  недвижимого имущества  в городе,

3. сельских  обществ.

Выборы  производились  раздельно: от первых двух курий проводились  на съездах  их представителей. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды  уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане.

В выборах не могли  принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и  не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом  и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.

Выборы  гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала  сельские общества посылали своих представителей на волостной  сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды  выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.

Если  на съезде количество избирателей не превышало число  лиц, которых  надо было избирать, то все съехавшиеся  на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные  земские собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов.

Губернские  собрания проводились 1 раз в год, но могли  созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал  губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах, до 6-8 - в губерниях).

 

В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян - землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П.А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что "первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства - есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием"⁶.

Результатом работы комиссии стало законодательное  определение  функций земств. Земские  собрания получали в свое ведение  по преимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.

Положением  о земских  учреждениях устанавливалось, что  ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами  губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. На основании временных правил все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов.

Земство располагало  очень скудными средствами. Главным  источником новых доходов  являлось право облагать земских  налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось  земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению  налогов. Но и в этой сфере компетенция  земства была ограничена: право земства  на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано  Временными Правилами; для новых  налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие  платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.

Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного  здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.е. земство  могло ассигновать известные  суммы на дело народного образования  и на врачебную часть, но распоряжаться  этими суммами оно не имело  права⁷. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция  земства, относились также дела по взаимному  страхованию и по развитию торговли и промыслов.

Но  даже в таких  узких пределах земства  не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения  губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло  быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней  инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство  исполнительной власти⁸, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь - обращение "к содействию" местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

 

 

3 ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА  В РОССИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ 19в

 

Городская Реформа 1870 г - одна из либеральных буржуазных реформ в России; заменяла прежние сословные думы все словными городскими учреждениями местного самоуправления. Распорядительными органами явились городские думы⁹, а исполнительными - избранные думами городские управы. Члены городских дум выбирались на четыре года и назывались "гласными".

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Еще В.И Ленин в своей работе писал, что земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством».

В первой половине XIX века сформировались социально-политические предпосылки для буржуазных  реформ в России. Крепостное право сдерживало развитие рынка и крестьянского предпринимательства.

Местное управление в  дореформенный период строилось  в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, политическую и административно-судебную власть над своими крестьянами.