Федерация как форма государственного устройства

Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка  "слабым" или  "бедным"  штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В пункте 4 статьи 106 отмечается: "Федерация может предоставить землям  финансовую помощь  для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы  для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или  чтобы компенсировать  возможные экономические  различия на территории  федерации..." Представляет интерес и статья 109 Основного закона, в которой подчеркивается: "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса" (пункт 2).

3.  ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ

    Входящие в  состав федераций штаты, земли,  провинции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из состава союза (сецессии), не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международных отношениях.

    Право выхода  за субъектами федераций не  признается ни в одной из буржуазных конституций, а попытки сецессии подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом  в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861—1865 гг.) в США, либо политико-правовыми средствами (отказ в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г.). Следует, правда, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В начале 30-х годов XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом случаях сецессия была проведена в экономически слаборазвитых странах.    

Субъекты федераций  не обладают верховенством на своей  территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим  образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания" (статья VI). Аналогичные формулировки содержатся в  конституциях Аргентины (статья 31), Мексики (статья 133), Венесуэлы (статья 16), Канады (пункт 1 статьи 52 в редакции 1982 г.) и ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации.     Лишены   субъекты федерации  и права выступать в международном  общении. В Швейцарии последние  международные  договоры  были заключены   кантонами от своего имени в 40-х годах прошлого столетия, Американские штаты  изначально были  лишены  этого права даже в период конфедерации  (1781—1789  гг.). Не признает его за субъектами федераций  и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъектами федераций  международных  соглашений  (например, так называемые  "культурные соглашения" между канадской провинцией Квебек и Францией).    

Субъекты федераций  не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций формально признан суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.    

В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют  образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части конституций (Мексика, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федераций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственной конституции предоставлено только одному штату — штату Джамму и Кашмир.     В развитии  процессов политической  интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на  территории субъектов федераций  и механизмам  финансовой  политики. Финансовая централизация  проведена практически во всех федерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были  централизованы еще  в 30-е годы XX столетия, в ФРГ — в 1969 г. Субъекты федераций сохраняют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов.     Мощное  влияние на развитие политической интеграции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными системами (США, Швейцария). В ряде конституций предусматриваются особые правовые рычаги воздействия на членов партии. Так, например, в Индии в соответствии с 52 поправкой к Конституции (1985 г.) члены парламента могут быть лишены депутатского мандата в случае нарушения партийной дисциплины.    

В арсенале федеральных  властей имеется немало других испытанных орудий политического и  правового  воздействия. В США  по распоряжению  президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и з'ащиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза, "Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных статьей 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" (статья 5). А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей. Столь же всеобъемлющи положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады (закон 1988 г.), Индии (статьи 34, 352—360).    

Усилению  роли федерации  способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу.     Процессы  политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении все возрастающей роли  федеральных  органов. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются  по горизонтали —  между субъектами  федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико. В ряде федераций (Канада, Австралия) они действуют под контролем центральных  властей. Последние  умело  направляют  их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права. Конституционной гарантией верховенства федерации в этой области служат статьи конституций, требующие  от субъектов федераций передачи заключенных между ними соглашений на одобрение центральных властей.

4. ИНТЕГРАЦИЯ ПРАВА

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции  центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным  правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий  органов федерации. В странах общего права (США,  Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными  судами. В других федерациях — преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии  1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше.     Федеральные   конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих,   в  частности, обязательства по  договорам, привилегии и льготы граждан.    

Третья форма  интеграции права — принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных  по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии — на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций.    

Развитие процессов  правовой интеграции дает сложную, порой — противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только "господствующую волю всего правящего класса", но и отдельных его группировок, отстаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечивает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство, способствуя .тем самым стабильности государственной власти в целом.

5.РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ  ВЕДЕНИЯ      МЕЖДУ  ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ  В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

а) Понятие "предметы ведения  федерации        и ее субъектов"

    В юридической  литературе и в законодательстве  некоторых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и субъектами федерации, иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.    

Данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничении предметов  ведения между  федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между  отдельными видами федеральных  органов (представительный орган, органы управления, судебные органы), с одной стороны, и между отдельными видами  органов субъектов федерации — с другой стороны.    

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию  федеральных  органов, так и компетенцию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время эти вопросы совершенно разные. В чем же заключается различие между ними?    

Вопрос о разграничении  предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции  между   отдельными  видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации — это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между  федеральными   органами и органами субъектов федерации.

Таким  образом, ясно, что, говоря о разграничении предметов  ведения между федерацией  и  ее субъектами, нельзя употреблять  термин "компетенция" вместо термина "предметы ведения".     Компетенция —  это свойство, присущее лишь государственному органу. Государству же присуще  другое свойство — суверенитет. Именно с этим свойством, присущим  государству, связан вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.    

Компетенция государственного органа — это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно .     

Предметы же  ведения  федерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие  государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.     

Необходимо отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между  федерацией и ее субъектами, зависит  роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа данного  государства, то есть федеративное устройство или будет  служить объективным экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития, или будет тормозить это развитие,  играть отрицательную роль в общественно-политической  жизни страны.      

От того же, как решен вопрос о разграничении компетенции между отдельными  видами федеральных  органов и отдельными видами органов субъектов федерации,  зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточена государственная власть в федерации и в ее субъектах —  в руках представительных органов или в руках бюрократического аппарата.

Неправильное  решение  одного или другого из названных вопросов, а тем более если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса.     Красноречивым  примером  этого положения может служить разразившийся несколько лет назад политический кризис в Югославии. Двумя главными  причинами, породившими этот политический кризис, как отмечалось в печати, являются, во-первых, процесс децентрализации в федеративном устройстве Югославии, который привел к разрушению единого рынка в рамках федерации и отсюда к ряду негативных экономических последствий, таких, как инфляция, безработица, забастовки, эмиграция и т.д., и, во-вторых, усиление роли бюрократического аппарата на уровне республиканских, краевых и местных органов. В настоящее время этот кризис перерос в вооруженный конфликт.    

На этом примере мы можем увидеть, какие отрицательные последствия имеет неправильное решение вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией  и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации — с другой стороны.