Характеристика правовых основ государственной гражданской службы

На системные причины неудовлетворительного, во многом кризисного состояния государственной службы, неоднократно обращало внимание высшее политическое руководство России. Так, в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина (в 2002 г.) Федеральному Собранию Российской Федерации государственный аппарат оценивался как громоздкий, неповоротливый и неэффективный, блокирующий огромные возможности страны. Указывалась и главная проблема – многочисленность функций государственного аппарата, не приспособленного для решения стратегических задач. Для решения этой проблемы было предложено провести широкомасштабную реформу в системе исполнительной власти, которая была названа в этом Послании административной реформой. При этом одной из основных целей модернизации исполнительной власти провозглашалось проведение всеобъемлющего анализа реализуемых государственных функций, сохранение из них только необходимых и приспособленных к складывающейся рыночной структуре экономики.

       Впервые в Послании Президента России была сформулирована ещё одна из «новых» задач государства – предоставление качественных публичных услуг населению. Президентом РФ перед исполнительной властью была также поставлена задача обеспечения открытости информации о принципах и технологии проведения административной реформы и реформы государственного аппарата. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 и 2004 года неэффективность государственного аппарата и необходимость радикального сокращения его функций, вновь объявлялась злободневной,  поскольку именно такое сокращение способно создать условия для возникновения полноценного гражданского общества.

Масштабная реформа предполагала и соответствующую перестройку системы государственной службы. Исходя из этого, в 2003 году вступил в действие Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», которым было положено начало новому этапу законодательного реформирования института государственной службы. В развитие этого закона в 2004 году был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В этих законах произошло существенное изменение подходов к правовому регулированию института государственной службы на двух уровнях государственной власти – федеральном и региональном. Изменения коснулись не только принципов организации государственной службы и государственной гражданской службы, но и разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов организации и деятельности института государственной службы между федеральным уровнем и субъектами Российской Федерации.

Не смотря на это, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2005 года ситуация в сфере государственной службы была подвергнута резкой критике. При этом указывалось, что состояние государственной бюрократии не позволяет решать эффективно государственные задачи, направленные на перспективу, поскольку «чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса» . Были обозначены и приоритеты модернизации государственной службы: повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление качественных публичных услуг населению, предотвращение коррупции во всех эшелонах аппаратов публичной власти.

Именно борьба  с коррупцией, как одной из главных проблем государственной службы, стоит на повестке дня в последние годы реформирования этого государственного института. Поэтому не случайно в 2008 году указом Президентом РФ Д.А. Медведева был утвержден Национальный плана противодействия коррупции, а в последующем принят пакет «антикоррупционных» законов.

В дальнейшем комплексный характер проблем, выявленных в ходе реформирования государственной службы, обусловил утверждение Президентом РФ в 2009 году новой федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».

Реформа государственной гражданской службы продолжается на новой правовой основе, заложенной двумя основополагающими федеральными законами, большим количеством подзаконных нормативных актов и документов программного характера вот уже восемь лет, однако о существенном практическом продвижении реформы государственной гражданской службы говорить пока еще рано.

Некоторые ученые и практики отмечают такие достоинства федерального законодательства, как системность, кодифицированность, наличие норм прямого действия, тем не менее, сам факт многочисленных отсылочных норм к подзаконным актам в этих законах, а также их длительное отсутствие говорит о существенных недостатках в концепции проведения реформы государственной службы. Ряд ученых административистов, поддерживая некоторые концептуальные подходы к нормативному правовому регулированию института государственной службы, обращают внимание на спорность многих подходов к общей концепции проведения реформы государственной службы.

До сих пор, несмотря на изменение практических подходов в законодательном регулировании государственной гражданской службы, теоретически не разрешенной остается проблема отнесения различных аспектов нормативного правового регулирования института государственной гражданской службы к сфере конституционного, административного и трудового права. Неразрешенность данной теоретической проблемы порождает многочисленные противоречия и пробелы, как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов РФ. Значительных усилий ученых и специалистов, нетрадиционных подходов потребуют предложения ряда ученых (Ю.Н. Старилов, В.М. Манохин,         Б.Н. Габричидзе и др.) о выделении государственной службы из системы административного права в отдельную отрасль служебного права.

Результаты аналитических исследований, социологических опросов по-прежнему свидетельствуют, что граждане имеют низкий уровень доверия к отдельным институтам государственной службы. В связи с этим задача повышения престижа государственной службы не может быть снята с повестки дня. Опыт реформирования государственной службы в Российской Федерации свидетельствует о том, что решение этих задач возможно только на прочной теоретической основе. Поэтому цели и задачи, поставленные в настоящей диссертационной работе, достигнутые результаты исследования имеют актуальное значение как для теории организации и деятельности государственных институтов, так и для решения практических вопросов организации и деятельности государственной службы в РФ.

Правовые основы государственной   гражданской службы

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется основными законами РФ:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»;

3) Федеральным законом «О государственной гражданской службе в РФ»;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения  гражданской службы;

5)   указами Президента Российской Федерации;

6)   постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами  и иными нормативными правовыми  актами субъектов Российской  Федерации;

9) нормативными правовыми актами государственных органов.

Правовые основы государственной гражданской службы заложены в ст.5 ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» [3].

Государственная служба в плане нормативно-правового регулирования опирается на соответствующие нормы международного, конституционного, гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права, сформулированные, прежде всего в принятой в 1978 г. международной Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе.

Конституция играет важную роль в правовом регулировании государственной службы. В ней определена компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной Думы по назначению на должности и освобождению от должности государственных служащих. Она содержит и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных органов[1].

Должности государственной службы содержат ряд требований, которые предъявляются претендентам. В соответствии со ст. 12 ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» квалификационные требования следующие:

1. требование к профессиональному образованию;
2. стажу гражданской службы;
3. профессиональным знаниям и навыкам.

Квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей государственной гражданской службы. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливается в соответствии  с категориями и группами должностей [3].

 Правовое положение человека и гражданина, в демократическом обществе, характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей физических лиц, закрепленных нормами права, и юридических гарантий их реализации. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина определены Конституцией РФ и рядом других нормативных правовых актов.

 Права и обязанности государственных  служащих - это особый вид установленных  и гарантированных государством  мер должного и возможного их поведения в области государственно-служебных отношений. При этом следует различать, во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих независимо от замещаемых ими государственных должностей.

Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия. В Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации содержится перечень унифицированных наименований этих должностей, а конкретные права и обязанности для каждой должности устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами. Это может быть должность руководителя, другого должностного лица или государственного служащего. Чем выше должность, тем более широк круг должностных обязанностей и прав. При этом объем, и содержание должностных прав находятся в строгом соответствии с содержанием должностных обязанностей.

Общие права и обязанности государственных служащих впервые установлены Федеральным законом «0б основах государственной службы РФ». Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям.

Такие права и обязанности весьма разнообразны. Например: каждый государственный служащий имеет право на:  ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения своих обязанностей; посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; принятие решений и участие в их подготовке в соответствии со своими обязанностями;  участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;  продвижение по службе, увеличение денежного содержания с  учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации;  ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;  пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство: объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции [3].

Из числа перечисленных прав, особое внимание заслуживает право государственного служащего на продвижение по службе. Это право впервые закреплено в нашем законодательстве о государственной службе. В первую очередь продвигаться по службе должны лица, включенные в резерв на продвижение в результате аттестации. Должны также учитываться результаты прохождения переподготовки и повышения квалификации в соответствии с требованиями по вакантной должности. Недопустимо назначение на вакантную должность лица, не отвечающего предъявляемым квалификационным требованиям, или с нарушением принципов подбора кадров (по знакомству, за взятку и т.п.).

Служащий вправе обратиться в суд или в соответствующие государственные органы для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания отзывов аттестационной комиссии, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав служащего, перевода на другую должность, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий его правовой и социальной защиты, увольнения с государственной службы.