Институт импичмента в зарубежных странах

   В отдельных странах, иммунитет главы государства носит ограниченный характер, допускает его лишение лишь определенными органами и при определенных обстоятельствах, подтверждением тому могут являться положения Конституции Республики Исландия, где уголовное преследование против Президента может быть возбуждено с согласия Альтинга (парламента) – ст. 11 Конституции. В Эстонии Президент республики может быть привлечен к уголовной ответственности по представлению канцлера юстиции с согласия большинства членов Государственного Собрания (ст. 85 Конституции). 

  Но есть и страны, которые вообще не устанавливают какую-либо неприкосновенность главы государства, например, Венесуэла. 

  Следует заметить, что в большинстве зарубежных конституций привлечение президента к ответственности носит факультативный характер, оно обычно формулируется как право, но не обязанность соответствующих органов. Однако в ряде стран соответствующие конституционные положения формулируются таким образом, что позволяют сделать вывод об обязательной ответственности главы государства при наличии соответствующих оснований. К таким странам можно отнести Италию и Македонию. 

  Следует отметить, что во многих странах ответственность главы государства связывается только с действиями, совершенными им в связи с исполнением своих обязанностей, например во Франции. 

  Конституция Венгрии в этом отношении более конкретна. В ней устанавливается, что Президент может подлежать уголовной ответственности во время исполнения должностных обязанностей по поводу уголовно-наказуемых действий, связанных с его должностной деятельностью. Здесь имеется ввиду конкретная категория преступлений, за которые президент может отвечать в уголовно-правовом порядке, что имеет свой смысл, и что уже поддается реализации. 

  Конституция Мексики, последовательно проводит различие между конституционной и уголовной ответственностью в отношении должностных лиц.

       Таким образом, следует отметить, что одни Конституции регламентируют ответственность главы государства за различные правонарушения, в других речь об ответственности вообще не идет. Но, если уж речь и идет об ответственности, то должны быть установлены и основания такой ответственности, которые отличаются своим разнообразием. 

  Чаще всего в качестве оснований отрешения главы государства от занимаемой должности упоминаются такие, как государственная измена, совершение иного тяжкого преступления, нарушение Конституции, нарушение законов. Нередко законодатель при этом определяет форму вины, предусматривая умышленный характер деяния. Нарушение Конституции, как основание импичмента, предусмотрено в Австрии, Хорватии и Молдове. В Венгрии, Македонии установлена ответственность главы государства за нарушение Конституции или закона, в Азербайджане - за совершение тяжкого преступления, в Албании - за серьезное нарушение Конституции или совершение тяжкого преступления, в Армении, республики Беларусь - за государственную измену или иное тяжкое преступление, на Филиппинах ответственность главы государства в виде отрешения от должности наступает за нарушение конституции, за измену, взяточничество и другие тяжкие преступления, в Финляндии – за измену Родине, совершение тяжкого преступления или преступления против человечества 

  В отдельных странах основания импичмента в Конституции сформулированы так, что не исключают возможность их расширительного толкования, что, на наш взгляд, может негативно сказаться при разрешении вопроса об определении вины главы государства в каком-либо правонарушении, поскольку позволяет вменить ему в вину практически любое действие (бездействие). Примерами таких Конституций являются Конституции Мальты, Аргентины и Египта. Так, согласно Конституции Мальты Президент может быть отрешен от должности за недостойное поведение (ч. 3 ст.48). В Аргентине Президент может быть отрешен от должности за плохое исполнение обязанностей (ст. 53), а в Египте – за «неверность конституционному строю».  

  Существуют страны, Конституции которых не содержат оснований ответственности главы государства, как например, Латвия. В таких государствах Президент может быть отрешен от должности практически по любому основанию, сочтенному органами, применяющими наказание, достойному этой меры ответственности. 

   В некоторых странах в порядке импичмента отвечает не только глава государства, но и лица, его замещающие – Исландия (ст.11). В тех странах, где президент и вице-президент избираются совместно, обычно вице-президент несет ту же ответственность, что и глава государства.

 3.  Механизм отрешения от должности в разных странах также не отличается единообразием. Общим в данном случае является участие в процедуре импичмента парламента (его палат), который либо предъявляет обвинение главе государства, либо отрешает его от должности. Также к общим закономерностям в процедуре импичмента можно отнести то, что функции обвинения и наказания, как правило, разделены, осуществляются разными субъектами, что способствует достоверности обвинения и объективности процесса. Это разделение наблюдается даже в одном органе – парламенте, состоящем из двух палат, одна из которых выступает обвинителем, другая – судьей.

      Отрешение от занимаемой должности есть мера юридической ответственности, которая применяется к должностным лицам государственного и муниципального аппарата. Субъектами этой ответственности выступают обычно лица, наделенные властно-распорядительными полномочиями, выполняющие руководящие функции, лица, занимающие ответственное положение в государственном и муниципальном аппарате властвования, хотя импичменту могут быть подвержены и рядовые служащие. Так, согласно Конституции США импичменту подлежат все гражданские должностные лица Соединенных Штатов, которых насчитывается многие тысячи. Однако на практике основная масса чиновников увольняется с должности президентом страны в обход процедуры импичмента. Реально к импичменту привлекались только президенты, министры и судьи этой страны.

      Ответственность должностного лица является неотъемлемым элементом его правового статуса наряду с правами и обязанностями.

 Предметом  нашего исследования является  отрешение от должности в сфере  государственного аппарата, отрешение  от должности в органах местного  самоуправления, несмотря на внешнее сходство, имеет особую природу и требует отдельного юридического анализа.

      Отрешение от должности не следует смешивать с иными, схожими или смежными мерами юридической ответственности, например, отставкой правительства или его отдельных членов по решению главы государства, которая не обязательно связана с каким-либо деликтом. Чаще всего правительство подвергается отставке без наличия юридической вины, за так называемое злоупотребление доверием, которое юридически измерить невозможно. Отрешение же от должности, как правило, имеет под собой основание в виде конкретного правонарушения. В п. «г» статьи 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» редакции от 11 декабря 2004 г.  основанием досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ называется отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия. Однако утрата доверия не есть правонарушение как таковое. На наш взгляд, в подобных случаях имеет место снятие лица с занимаемой должности, которое далеко не всегда равнозначно отрешению от должности. Отрешение от занимаемой должности как мера конституционно-правовой ответственности предполагает наличие двух обязательных признаков: 1) основанием отрешения от должности является факт совершения правонарушения, состав которого имеет четкие законодательные параметры; 2) субъект ответственности не находится в отношениях ведомственной или служебной подчиненности к лицу (органу), осуществляющему наказание. Вот почему субъектом ответственности в порядке импичмента не могут выступать депутаты, поскольку их невозможно организационно отделить от парламента, выдвигающего обвинение или применяющего наказание. В ст. 113 Конституции Алжира говорится о праве президента отрешать от должности вице-президентов, премьер-министра и членов правительства республики.  Однако на самом деле речь идет об увольнении, смещении с должности, поскольку вице-президенты этой страны, премьер-министр и члены правительства назначаются президентом единолично и всецело перед ним ответственны. Подобное же имеет место и в сфере трудовых отношений, где санкцией выступает увольнение с должности, а не отрешение.

Факультативными признаками отрешения от должности  как конституционно-правовой санкции  могут выступать высокое и  ответственное служебное положение  субъекта ответственности и наличие  у него полной или ограниченной неприкосновенности.

       Существует очевидное отличие импичмента от института недоверия органам и должностным лицам. Недоверие только предполагает лишение должности, импичмент же в своем завершении всегда означает отрешение от должности. В отличие от недоверия правительству парламентом импичмент носит индивидуальный характер и никогда не обращается на правительство в целом, но только на отдельных и конкретных министров.

       В большинстве теоретических источников отрешение от должности относится к ответственности конституционно-правовой или конституционной, которая выступает самостоятельным видом правовой ответственности. Подобная точка зрения вполне обоснована с учетом того, что возможность и механизм отрешения главы государства от должности определяются, прежде всего, в конституциях и ином конституционном законодательстве, ответственность, далее, есть неотъемлемый элемент конституционного статуса главы государства, который является традиционным институтом конституционного права. В Конституции Республики Польша, например, говорится, что за нарушение Конституции или закона в связи с занимаемой должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей Президент несет перед Государственным Трибуналом конституционную ответственность (ч.1 ст.198).

Чаще всего  субъектом этой меры ответственности  выступает глава государства. В  ряде федеративных государств используется институт отрешения от должности  главы субъекта федерации. В более  редких случаях отрешению от должности подвергаются иные должностные лица. Несмотря на множественность субъектов этой меры ответственности, она имеет общие черты, которые позволяют отнести ее к единому виду конституционно-правовой ответственности и системному институту конституционного права. Ответственность эта имеет общую цель – обеспечение законности и согласованности в деятельности государственного аппарата, поддержание необходимого равновесия и баланса разных ветвей власти. Это не исключает наличия индивидуальных механизмом отрешения от должности отдельных лиц, отдельных субинститутов, таких, например, как отрешение от должности главы государства, отрешение высшего должностного лица субъекта Федерации и т.д.

      Отрешение от должности должностных лиц рангом ниже главы государства (главы субъекта федерации) не имеет практического значения. Подобные случаи являются крайне редкими. Министров, например, проще лишить должности в порядке парламентского вотума недоверия, нежели затевать сложную и обременительную процедуру отрешения от должности, отыскивая в действиях министров признаки правонарушения. Выразить такое недоверие тем проще, что оно не дает главе государства права прибегать к роспуску парламента, поскольку недоверие высказывается отдельным министрам, а не правительству в целом. В диссертации поэтому преимущественно рассматриваются проблемы отрешения от должности главы государства (главы субъекта федерации).

       Отрешение от должности главы государства по существу является единственной возможной мерой его юридической ответственности. Иные меры этой ответственности в отношении него неприемлемы в силу обладания главой государства полного иммунитета, необходимого для беспрепятственного осуществления своих функций. Глава государства не может быть судим, пребывая в своей должности, поэтому предварительным и необходимым условием судебного преследования выступает лишение его должности. Сказанному не противоречит тот факт, что в ряде стран глава государства подлежит уголовной ответственности, хотя и в особом порядке (Франция, Польша). Дело в том, что уголовное осуждение в этом случае предполагает автоматическое лишение должности. В противном случае придется предположить, что президент, подвергшийся уголовному наказанию, остается главой государства, что является нонсенсом. Отрешение от должности, таким образом, выступает единственной мерой реальной юридической ответственности главы государства.

       Отрешение главы государства от должности следует расценивать в контексте «сдержек и противовесов», обеспечивающих режим разделения властей. Этот институт является важнейшим инструментом сдерживания президентской власти, а также исполнительной власти в целом со стороны органов парламентского представительства. Отрешение от власти главы государства есть институт современной демократии, едва ли не основной показатель правовой государственности, имея в виду, что любой глава государства персонифицирует собой данную государственность и ее политико-правовые начала. Не случайно конституционное законодательство авторитарных государств тщательно избегает какой-либо правовой ответственности руководителей государства.

       Отрешение от должности главы государства рассматривается как карательная, репрессивная санкция, влекущая утрату главой государства всех прав и преимуществ, связанных с занятием высшей государственной должности, и последующую служебную дисквалификацию, зачастую невозможностью в будущем занимать аналогичную должность или баллотироваться на внеочередных президентских выборах, а также пользоваться привилегиями экс-президента. Так, согласно Федеральному закону от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» гражданин РФ, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента РФ в случае отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своих полномочий (ст.6).

       В юридической литературе отмечается, что к ответственности может привлекаться только глава республиканского государства, считается, что монарх, как таковой, не несет никакой юридической ответственности за свои действия. На наш взгляд, это не совсем точно. Конституции отдельных государств свидетельствуют о наличии элементов конституционной ответственности монархов. Так, в Конституции Королевства Нидерландов закрепляется, что король считается отрекшимся от престола, если вступит в брак, не утвержденный Актом парламента (ч.1 ст.28).  По существу речь идет об отрешении от должности, особенность которого в том, что это отрешение осуществляется в силу закона, а не парламентского решения.