Исполнительная власть государства

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организационных форм органов исполнительной власти, имеют  тот недостаток, что к органам относят иногда образование, ими не являющиеся. Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения.

«По характеру компетенции  выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции  руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там  экономическое, социально-культурное развитие. К ним относятся правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.

Органы отраслевой компетенции  осуществляют руководство подведомственными  им отраслями, например, Министерство путей сообщения, Министерство здравоохранения  и др.

Органы межотраслевой  компетенции выполняют общие  специализированные функции для  всех или большинства отраслей и сфер управления»14. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции; органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения; органы, выполняющие функции по определенным проблемам. 

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками  работ.

«По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются  коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы – организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Коллегиальными являются правительства, многие государственные комитеты и др.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю»15. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министерства, администрации краев, областей и т.д.).

2. Главы государства  как субъекты исполнительной  власти

2.1 Монарх как глава  исполнительной власти

Порядок престолонаследия. Монархическая форма правления  до сих пор широко распространена в мире, приблизительно пятая часть  государств являются монархами. Во всех монархических государствах, независимо от их форм, считается, что монарх обладает исполнительной властью (наряду с другими полномочиями), хотя в подавляющем большинстве стран (в парламентарных странах) он такой власти реально не имеет.

По общему правилу, монарх занимает свой пост по наследству. Исключения очень редки. Лишь при прекращении династии происходят выборы нового монарха.

«Персональные системы  наследования основаны на принципе первородства и имеют несколько разновидностей: 1) салическая, когда наследуют только мужчины;2) кастильская, когда могут наследовать женщины (дочери), но мужчины (сыновья) имеют преимущества, они наследуют трон, если даже дочь старше. Этот принцип применяется и к другим наследникам династии, имеющим равные права на престол, если у покойного монарха нет детей;3) австрийская, когда женщины могут наследовать, если во всех поколениях династии нет мужчин. Эта система в современных условиях практически не действует; шведская, когда мужчины и женщины наследуют трон на равных условиях по праву первородства»16.

Положение монарха в государственном механизме и его роль в жизни страны. В отличии от других должностных лиц монарх – лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами ответственность несут его министры. В абсолютных (полуабсолютных) монархиях султан (король и др.) фактически законодательствуют. В других монархиях он издает указы (рескрипты и др.), имеющие силу закона и почти всегда имеет право вето по отношению к законам, принятым парламентом. Это вето считается абсолютным, но монарх по традиции вето совсем не использует или почти не использует. Новые конституции ряда стран и юридически лишают монарха право вето. Свои акты в парламентарных монархиях монарх может издавать только с согласия правительства.

«В соответствии с конституцией монарх назначает правительство. В  абсолютных (полуабсолютных) и дуалистических монархиях он делает это по своему усмотрению, хотя фактически учитывает ситуацию в стране. В парламентарной монархии король не определяет состав правительства. Его формирует партия (коалиция партий), обладающая большинством мест в нижней палате парламента. Монарх лишь подписывает соответствующий документ о назначении правительства, который представляет ему лидер партии большинства»17. Только в крайне редких ситуациях, когда в парламенте нет явного партийного большинства, существует раскол, разногласия в партии большинства относительно кандидатуры премьер-министра, король сам назначает эту кандидатуру, поручая ей формировать правительство.

2.2 Президентство

Структура президента. «Институт президентства (президентуры) в различных странах  имеет три формы: индивидуальную, коллегиальную и смешанную. Первая характерна для подавляющего большинства стран всех континентов (президенты Франции, России, ЮАР, Бразилии и т.д.). Вторая в виде президиума высшего представительного органа (Президиум Верховного Совета в России), президиум (президентства) республики, государственного совета существовала в странах тоталитарного социализма до 90-х гг. Смешанная форма возникла первоначально в Китае в 1954 г. и была связана с именем Мао Цзэдуна»18.

Каждая из трех форм президентства  имеет свои положительные и отрицательные  стороны. «Институт единоличного президента характеризуется своей определенностью, он исключает распыленность полномочий главы государства, концентрирует их. Но единоличный президент, даже, выступая сначала как рьяный демократ, в самом качестве «единоличия» содержит зародыши авторитаризма»19. Эти зародыши могут получить благоприятную почву для гипертрофированного роста, если этому благоприятствуют личные качества президента, сложная, а то и критическая ситуация в стране, вынуждающая президента действовать неординарно. Это мы хорошо видим на примере России.

«Коллегиальная президентура, принятая в странах тоталитарного социализма, на самом деле не осуществляла свои функции. Это был лишь формально  высший орган государства. На деле все  важнейшие государственные решения  принимались узким кругом руководителей коммунистической партии – политбюро (решение о военном вмешательстве СССР в Афганистане в 70–80-х гг. принял еще более узкий круг лиц – четыре человека из политбюро). При военных режимах коллегиальное президентство недолговечно»20. В демократическом государстве такая структура главы государства может затруднить принятие решений, а некоторые полномочия президента коллегией просто трудно выполнять. Последняя задача упрощается, если параллельно существует единоличный президент и коллегиальный орган, выполняющий важнейшие функции президентства, но все прежние недостатки коллегиальности сохраняются и даже возрастают: определенное «перетягивание каната» власти возможно не только внутри коллегии, а и между различными органами – президентом и постоянно действующим коллегиальным органом.

Наиболее подходящей является, видимо, форма смешанной президентуры. С  одной стороны, она отвечает определенным традициям, облегчает осуществление  многих функций главы государства, которые выполняются в персональном качестве, с другой – содержит в себе плюсы коллегиальности.

Разумеется, ни одна форма не является абсолютной. Многое зависит от условий  страны и немало – от личности президента или председателя коллегиального органа, состава последнего.

Условия для должности президента. Для членов коллегиальной президентуры каких-либо особых условий не предусматривается. Военный совет создается вообще вопреки всяким конституционным нормам, в других случаях в состав постоянного действующего коллегиально органа может быть избран любой член парламента.

Для индивидуальной президентуры, напротив, конституции устанавливают определенные условия. «К их числу относятся: гражданство  данного государства, наличие полных гражданских и политических прав, достижение определенного возраста. В редких случаях устанавливается предельный возраст – 65 лет (одно время это было в России). Многие конституции устанавливают для кандидата определенный срок проживания в стране (в России – 10 лет). В ряду случаев требуется, чтобы кандидат не был натурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ее граждан»21. Есть и другие условия.

«При прямых выборах президента гражданами государства кандидат может  быть выдвинут группой избирателей (например, в России – 100 человек), но для регистрации в качестве кандидата необходимо собрать большое количество «подписей поддержки» граждан: в России – 1 млн., причем с определенным распределением их по субъектам Федерации. Кроме того, при прямых выборах кандидат выдвигается политическими партиями (США), избирательными объединениями (Россия). Если выборы президента непрямые (специальной избирательной коллегией, парламентом и др.), то граждане не выдвигают кандидатуры и не собирают подписи. В этом случае кандидаты выдвигаются политическими партиями или определенным количеством парламентариев»22.

Полномочия и обязанности  президента. Полномочия президента сформулированы однотипно в различных республиках. На деле, в их реальном осуществлении  существует огромная разница в президентских, полупрезидентских и парламентарных республиках. В последних, как отмечалось, полномочия президента реализуют правительство и, прежде всего, премьер-министр, советам которого президент следует (иногда в соответствии с конституцией или обычаем, чаще – в соответствии со сложившейся расстановкой сил между ветвями власти и политических сил в стране). По конституциям (но зачастую не на практике) «Президент обычно обладает следующими полномочиями.

1.  Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве он назначает дипломатических представителей в другие государства или международные организации, назначает своих представителей в субъекты федерации в федеративных государствах (например, полномочных представителей президента в субъектах Федерации в России), выступает с инициативой согласительных процедур в спорах между субъектами федерации, федерацией и субъектом.

2.  Полномочия в отношении парламента и осуществлении парламентом законодательной власти. Президент назначает дату выборов в парламент (в соответствии с установленными конституцией сроками, его выбор заранее фиксирован), созывает сессии парламента (во многих странах дата созыва определена конституцией), распускает парламент в определенных обстоятельствах, промульгирует законы (подписывает, удостоверяет и дает распоряжение исполнять закон), обладает правом вето (только относительного), которое может быть преодолено парламентом (в ряде стран – квалифицированным большинством голосов в каждой из палат, иногда – простым большинством конституционного состава каждой палаты, в некоторых странах – на совместном заседании палат и т.д.).

3.  Полномочия по формированию других высших органов государства. Президент назначает правительство самостоятельно, но предложению лидера партии большинства в парламенте, в результате избрания премьер-министра в парламенте и по его предложению.

4.  Полномочия в сфере нормотворческой деятельности. Президент издает нормативные и ненормативные правовые акты (указы, декреты, декрет законы), в том числе имеющие силу закона.

5.  Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций. Президент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом (чрезвычайное положение объявляется только на определенный срок, обычно не более 1–2 месяц, и под контролем парламента, правда, парламент может продлить установленный срок).

6.  Полномочия по распоряжению вооруженными силами. Президент отвечает за безопасность государства. Он является главнокомандующим, назначает высший командный состав армии, флота, внутренних войск, присваивает высшие воинские звания.

7.  полномочия в сфере статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства. Смягчать наказания, предоставлять помилование, он награждает орденами, медалями, присваивает почетные звания и т.д.»23.

При президенте действуют  различные совещательные органы, помогающие ему выполнять свои полномочия. Особенно много таких органов  при Президенте России.

«Обладая обширными полномочиями, президент несет некоторые обязанности, и подчиняется определенным запретам. Ему запрещается любое совмещение должностей и мандатов, иные виды оплачиваемой работы, участие в руководстве акционерных компаний, приобретение государственного имущества. Он может заниматься литературной, научной, художественной деятельностью, но в некоторых странах он не может получать за это вознаграждения. Иногда на длительный срок (обычно более 15 дней) президент может покидать страну только с разрешения парламента. В некоторых странах президент на период президентства приостанавливает свою партийную деятельность, в других он продолжает быть активным лидером своей партии»24.

Ответственность президента. В отличии от монарха президент  несет ответственность за свои действия. Он отвечает не за всякое совершенное им деяние, не несет, например, административной ответственности, гражданскую ответственность он несет теоретически в полном объеме (в том числе за ущерб, причиненный его действиями государству), а уголовную – частично. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений. Формы ответственности могут быть неодинаковыми. «Во-первых, возможен импичмент. По существу, это политическая ответственность перед парламентом. Импичмент заключается в парламентском суде над президентом, но ответственность его заключается только в смещении с должности в случае установления вины»25. В дальнейшем судить президента за преступление будет суд общей юрисдикции как обычного гражданина. В России импичмент Конституцией крайне усложнен. Требуется создание особой комиссии, обязательно участие Конституционного и Верховного суда, установлен определенный период (3 месяца) для принятия решения. Если срок истек, импичмент считается несостоявшимся. Неудачной попытка импичмента была в России в 1993 г. В 1998 г. Государственная Дума в России начала процесс импичмента в отношении Президента.