Эффективность местного самоуправления

В сегодняшней турбулентной внешней среде властным структурам необходимо изыскивать новые способы управления. Необходимо проявлять большую активность в отношениях с потребителями (населением), в изучении их требований и желаний, использовать новые методы изучения общественного мнения, экспериментирования с организационными структурами, и все это необходимо для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Необходимо постоянно повышать образовательный уровень муниципальных служащих, использовать новые знания в работе муниципалитета. Особого внимания заслуживает процесс принятия управленческого решения в области местного самоуправления. Как ни странно будет звучать, как это не парадоксально, но органы власти в советское время решений не принимали.

Все решения, касающиеся перспектив развития, оперативно-тактического характера в подавляющем числе случаев принимались партийными органами: Съезд партии, Пленум, Политбюро. Они находили свое отражение в планах социально экономического развития и т.п. Советские органы принимали решения во исполнение, они были призваны организовывать исполнение решений, соответственно, им были продиктованы желаемые результаты, измерители результатов, планировались затраты. Причем подходы к оценке затрат носили диаметрально противоположный характер, диапазон был примерно таков: «экономики, которая должна быть экономной», «план любой ценой».

Когда принималось решение в отношении партии, вместе с этим был поставлен крест и на том, что называется управленческим решением. До сих пор органы власти используют способы выработки и принятия решений во исполнение. До недавнего времени они исполняли то, что диктовал бизнес (в последнее время ситуация несколько изменилась, хотя некоторые органы государственной власти, органы местного самоуправления этим страдают).

Органы власти до сих пор принимают псевдо решения, которые носят название «протокол совещания», решения основываются не на анализе причин, породивших проблему, а на желании уйти от проблемы, продекламировать общеизвестные моменты, за которые нельзя привлечь муниципалитет к ответственности.

Большой проблемой, сказывающейся на эффективности работы органов местного самоуправления, является пренебрежительное отношение к организационной культуре и внутриорганизационному климату администрации. В некоторых регионах были попытки введения единой формы одежды для муниципальных служащих, но данная инициатива не возымела успеха и не нашла поддержки у служащих.

Так, насколько возможно применить бизнес критерии в муниципальном управлении? Для бизнеса критерии эффективности определяются на основе определенной комбинации основных критериев. Во-первых, удовлетворенности членов организации, причем здесь, понимая орган местного самоуправления как организацию, мы принимаем во внимание все общеорганизационные процессы, т.е. сотрудники муниципалитета имеют такое же право на учет и удовлетворение своих интересов. Повсеместно можно наблюдать ситуацию, когда сотрудники администрации муниципального образования работают сверхурочно, хотя их должностные инструкции не предусматривают подобный порядок работы, они не имеют права голоса и различные профсоюзные собрания проходят лишь номинально, с единственной целью, уяснить правила и порядок работы, выработанные руководством, как правило, на корню глушится творческая работа. И это еще далеко не все проблемы, которые встают пред персоналом в исполнительных структурах органов местного самоуправления. Так, каким же образом муниципалитет может эффективно выполнять свои обязанности, если главный ресурс его внутренней среды не в состоянии работать эффективно.

Во-вторых, бизнес постоянно работает на расширение масштабов деятельности организации или предоставления услуг. Но и муниципалитет может работать на расширение, в первую очередь своего влияния, а так же качества и объема предоставляемых населению услуг.

Администрация представляет собой сложный механизм с разнородными функциональными обязанностями и различным содержанием работы.

 

 

2.2. Модель и механизм управления эффективностью деятельности органов местного самоуправления

 

Задача местных органов власти - удовлетворение интересов территориальной общности. Но что такое интересы территориальной общности, в какой мере они совпадают с интересами каждого ее члена, как они соотносятся с государственными интересами? Признание местного сообщества как особой формы публичной власти означает одновременно признание того, что наряду с частным и государственным интересом существует также коллективный интерес местного сообщества, то есть людей, совместно проживающих на данной территории, - муниципальный интерес.

Местное самоуправление в нынешнем его состоянии представляет собой как бы государство в миниатюре.

1. Территориальная  основа, т.е. каждое муниципальное  образование имеет вполне определенную  территорию, закрепленную уставом  и местным законодательством.

 

2. Правовая  основа, включающая в себя соответствующее  положение в Конституции РФ, федеральные  законы, регулирующие вопросы местного  самоуправления, законодательство  субъектов Федерации, устав муниципального  образования.

 

3. Экономическая  основа, которую составляют природные  ресурсы, движимое и недвижимое  имущество, входящее в состав  муниципального образования, средства  местного бюджета, государственная  собственность, переданная местному  самоуправлению для осуществления  государственных функций.

 

4. Финансовая  основа: средства местного бюджета, внебюджетные валютные фонды, кредитные  ресурсы, дотации и субвенции  от органов государственной власти.

 

5. Органы  местного: представительные органы, глава муниципального образования, муниципальные служащие.

 

Фактор (нем. Faktor, от лат. factor - делающий, производящий), причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты.

В основу оценки деятельности организаций ставятся схемы их деятельности, которые в качестве обязательных компонентов включает мотив, побуждающий к действию, цель - представление о будущем результате деятельности и средство достижения цели. Для перехода от общей схемы деятельности и модели ее эффективности в последнюю необходимо включить фактический результат. Теперь зададимся вопросом: от чего зависит результативность функционирования и развития организации?

Эффективность работы организации зависит от следующих факторов:

 

• Качества целеполагания, т.е. соответствия планируемых целей требованиям внешней среды, возможностям предприятия и интересам персонала;

• Силы и направленности мотиваций, побуждающих членов организации к достижению целей;

• Адекватности выбранных стратегий поставленным целям;

• Объема и качества вовлекаемых в производство ресурсов.

Три первых фактора характеризуют стратегический аспект эффективности производства, а последний - тактический.

Эффективность в государственном управлении определяют четыре группы факторов:

• Базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы, политический курс;

• Организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма, единое политическое и правовое пространство;

• Состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности, профессионализм, уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством;

• Экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

Как нами уже отмечалось раньше, в силу своей природы органы местного самоуправления имеют определенные общие черты, как с государственным управлением, так и с бизнес структурами в их консолидированном варианте.

Очевидно, что учет такого фактора как качество целеполагания необходим для эффективной деятельности органов местного самоуправления. Муниципалитет ставит цели не только перед администрацией муниципального образования, но и перед социумом в целом.

Сегодня мы повсеместно наблюдаем пренебрежительное отношение муниципальных властей в сфере постановки целей. Как правило, цели, которые ставит перед собой муниципалитет, имеют только декларативный характер, в них словно изначально заложено нежелание или неспособность администрации исполнять задуманное. Общеизвестный пример - это планы стратегического развития муниципальных образований. Как правило, подобные документы разрабатываются и принимаются под давлением государственных властей.

Муниципальным же властям они необходимы только для того, чтобы максимально продлить срок своих полномочий.

Мы уже говорили о необходимости мотивировать муниципальных служащих, в том числе повышать их организационную культуру. Различают два пути влияния культуры на организационную жизнь. Первый - культура и поведение взаимно влияют друг на друга. Второй - культура влияет не столько на то, что люди делают, сколько на то, как они это делают.

Данная проблема очень актуальна для работников муниципалитетов, так как муниципальные служащие могли бы более продуктивно выполнять свою работу при наличии определенных мотивационных структур.

Что же касается адекватности выбранных стратегий поставленным целям, то здесь снова встает вопрос о качестве и своевременности поставленных муниципалитетом целей. Органы местного самоуправления сами разрабатывают планы стратегического развития муниципальных образований. Однако цели, заявленные в этих планах зачастую не соответствуют стратегии муниципального образования. Принципиально важно определить пределы компетенции органов местного самоуправления.

Именно в пределах собственных полномочий и предметов ведения органы местного самоуправления могут строить свои планы и перспективы.

У муниципальных властей одно предназначение - служить населению данной территории. Население может действовать на представительные и исполнительные органы муниципальной власти напрямую. Например, через муниципальные выборы, инициацию местного референдума, отзыва депутатов, а так же направление жалоб, обращений и предложений в местную администрацию. Но на практике население муниципальных образований не проявляет достаточно активности в данных вопросах. Здесь мы не будем углубляться в проблему, касающуюся гражданской позиции населения.

Очевидно, что пока население само не будет проявлять инициативу, власти не будут работать лучше. Но и сама власть должна быть заинтересована в эффективной работе, ей должно быть выгодно работать эффективно. А это возможно только в том случае если будет существовать механизм взаимосвязи между властью и населением, благодаря которому муниципалитет сможет улавливать слабые сигналы исходящие от населения и своевременно решать проблемы в зачаточном состоянии.

Итак, потребителями услуг муниципального образования является население. Население предъявляет органам местного самоуправления определенные требования, но, как мы уже отмечали, не напрямую, а через ближайшую управленческую структуру. Дальше начинается цепная реакция.

По возрастающей, от низших ступеней управления слабые сигналы доводятся до исполнительной власти, которая, в свою очередь, если есть такая необходимость, может довести до представительной власти необходимость принятия нормативно-правового акта по определенной проблеме. Далее процесс идет в обратную сторону. Орган исполнительной власти направляет указания по решению проблемы населения нижестоящим отраслевым структурам, которые непосредственно издают решения, либо дают соответствующие указания на места, разрабатывают необходимую систему изменений.

Основная проблема в том, что изменения, происходящие в той или инойструктуре муниципального управления в ответ на импульсы, исходящие от населения, должны быть измеримыми. Если необходимые изменения будут происходить по наитию и не будут носить строго продуманный характер, вряд ли можно говорить о повышении эффективности деятельности того или иного структурного подразделения местной администрации и всего местного самоуправления в целом.

Однако органы местного самоуправления до сих пор мыслят категориями прошлого. О чем можно говорить, если до сих пор превалируют измерители типа койкоместо, посещаемость, количество посадочных мест и т.п. Это равносильно тому, что когда мы идем покупать хлеб и прежде, мы интересуемся не стоимостью хлеба, его вкусовыми характеристиками и т.д., а доходностью предприятия, выпускающего хлеб, рентабельностью, производительностью труда, темпами экономического роста и т.д. Можно представить реакцию продавца.

Как следствие, мы до сих пор слышим просьбы практических работников, выработать перечень неких универсальных измерителей, которые можно было бы использовать при оценке работы служащих. Но это бессмысленное и бесперспективное занятие, поскольку измерители, которые могут быть использованы при оценке эффективности работы служащих, диктуются требованиями внешней среды, они индивидуальны, и даже совпадающие измерители несут разную содержательную нагрузку. Измерители, формирующиеся внутренней средой организации, но под действием импульсов, исходящих из внешней среды.

 

Заключение

Проблема эффективного формирования местного бюджета является неотъемлемой частью процесса повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Как известно, отсутствие денежных средств - основная проблема муниципалитетов.

Во многом это не только вина муниципалитета. Законодатель определил весьма скромный перечень муниципальных доходов: налог на имущество физических лиц, налог на землю, на рекламу, на наследование и дарение, местные сборы. По мнению специалистов, налоги и сборы, поступающие в муниципальную казну, дают не более 6% доходов. Остальное муниципалитету приходится добирать за счет дотаций и субвенций.

Конечно, во многом данную проблему можно считать объективной, но с другой стороны, зачастую муниципалитет просто не в состоянии эффективно аккумулировать свои доходы и распоряжаться ими. Решить данную проблему можно путем разработки механизма бюджетирования.

Нам видится следующая последовательность действий.

С другой стороны, любые изменения, которые происходят в самой структуре органа исполнительной власти или в его компетенции должны быть измеримыми. Нельзя производить изменения на пустом месте без длительной и тщательной проработки. Главы администраций и отделов должны четко представлять себе ,для чего проводятся те или иные изменения и как конкретно они происходят. Сегодня органы местного самоуправления не утруждают себя разработкой подобных измерителей.