Полномочия законодательной и исполнительной власти Москвы

 

Сложившееся территориальное деление города порождало ряд проблем:

 

количество районов как объектов управления на уровне города было велико, что затрудняло деятельность городских органов управления (проблема "диапазона управляемости и контроля");

 

в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными проблемами приводила к тому, что население с трудом могло "достучаться" до органов управления (проблема "доступности власти");

 

расположение многих районов в пределах Садового кольца не позволяло четко координировать усилия по выполнению "столичных функций" (проблема "концентрации функций").

 

Необходимость демократизации общества и решения вышеназванных проблем потребовала изменения административно-территориального деления и системы органов управления городом. В результате реформы системы управления в 1991 году в Москве было образовано 10 крупных административных округов, в каждом из которых было создано от 17 муниципальных образований - районов (Северо-Восточный АО) до 8 районов (Северо-Западный АО). В Зеленоградском АО было образовано 5 районов, а всего столица была разделена на 125 районов. Это позволило приблизить органы управления к населению.

 

В июне 1995 года был принят Устав города Москвы, устанавливающий упомянутый двойной статус органов власти. Такое решение было принято с учетом опыта организации власти в столицах европейских государств, а также в связи с неопределенностью правового статуса города федерального значения. Согласно Уставу города Москвы 1995 года:

 

 

 

 

представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская дума;

 

исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская администрация (или мэрия);

 

деятельностью мэрии руководил избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города и главой городской администрации;

 

в структуру администрации входили коллегиальный орган исполнительной власти - Правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром;

 

городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имела территориальные отделения в районах города Москвы - районные управы, являющиеся органами государственной власти. Их задача - решать местные проблемы населения.

 

В 1996 году был принят Закон "О районной управе в городе Москве". В нем установлено: "районная управа в городе Москве - орган власти района - осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления". Возглавляет районную управу ее глава. Он же является председателем районного собрания, которое наделено "полномочиями представительного органа населения". Глава управы возглавляет и администрацию района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою ответственность "решение вопросов местного (районного) значения, осуществляет руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района".

 

Наконец, в районе могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

 

Создание районных управ явилось шагом вперед на пути организации местного самоуправления в районах города. Однако районная управа оставалась по сути местным органом государственного управления. Во-первых, в районное собрание, выполняющее функции представительного органа населения района, избирались советники, а не депутаты. Во-вторых, глава управы избирался районным собранием из своего состава по представлению мэра Москвы. Мэр, в соответствии с Законом, мог предложить другую кандидатуру (не из числа советников районного собрания). Таким образом, главы управ не всегда были выборными лицами. В-третьих, в Законе "О районной управе" отмечено: "Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной сметы доходов и расходов". Следовательно, Устав Москвы нуждался в доработке в части прямого введения местного самоуправления в районах.

 

Начиная с июня 1998 года в Устав города Москвы периодически вносились изменения. В связи с изменением положений о местном самоуправлении в районах были внесены поправки в Устав города, в соответствии с которыми образуются:

 

в административных округах - префектуры административных округов;

 

в районах города Москвы - управы районов.

 

Префектура осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административного округа.

 

Управа района - территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный Правительству Москвы. Оперативное руководство, координацию и контроль деятельности управы района осуществляет префект соответствующего административного округа.

 

Таким образом, в Москве сформировалась трехуровневая система органов государственной власти. 
http://xn--80aatn3b3a4e.xn--p1ai/book/

В условиях реформирования российского общества, начав- шегося в 90-е годы, проблема взаимодействия законодательной и исполнительной властей выдвигается в разряд актуальных. Эффективное взаимодействие властей становится необходимым условием и критерием преобразований, способности политиче — ской системы к развитию, показателем характера политико — властных отношений.

 

Взаимодействие властей можно определить как взаимную связь, поддержку и непротиворечивую деятельность, «согласо — вание» усилий властей по различным вопросам и направлениям. Оно реализуется, прежде всего, на федеральном уровне, именно здесь определяются наиболее общие принципы и направления этого процесса в пределах федерации, закладывается его фунда — мент.

 

Взаимодействие и соотношение законодательной и испол- нительной власти в России в каждый конкретный исторический период характеризуются своими особенностями и объективны — ми условиями расстановки политических сил. Чисто хронологи — чески в новейшей политической истории российского общества можно выделить, пусть и весьма относительные, но все же дос-

 

таточно очевидные этапы формирования институтов исполни-

 

тельной и законодательной власти и отношений между ними.

 

I этап – 1989-1991 гг. Это время  относительно свободного формирования  союзного и республиканских законодательных  органов и, как следствие, выявления  их оппозиционного по от- ношению  к советской власти потенциала. Выборы привели к резкому возрастанию  роли представительных органов  в совет — ской политической  системе. Впервые на советском  политиче — ском пространстве  возникли институты власти, которые  стали

 

обладать легальным правом контроля над властью исполнитель- ной. Столь же очевидным результатом избирательного процесса и первых шагов законодательных органов стал и острый кризис сложившегося режима в целом. Произошедшее же на союзном уровне резкое смещение центра власти в сторону Съезда Народ — ных депутатов и Верховного Совета даже дало некоторым ана- литикам основание говорить о создании в стране де-факто пар — ламентского режима, хотя отношения между законодательной и исполнительной властями не отличались особой устойчивостью и «дружелюбием».

 

II этап – октябрь 1991-1993 гг. Вначале происходит усиле- ние  позиций представительных структур, а затем (поскольку исполнительная  и представительная ветви власти  начинают кон — тролироваться  по преимуществу сторонниками  различных по — литических  сил) начинается постепенная трансформация  «медо — вого месяца» российского  парламентаризма в конфликтные  от — ношения с исполнительной  властью. Политические преферен  — ции союзного парламента  становятся фактором сдерживания  демократических преобразований (по  крайней мере, в оценке общественного  мнения). Произошедший же переход  власти к команде нового лидера  демократических сил Б. Ельцина, нарас — тавшие кризисные условия  общественного развития, приведшие  к существенной потере управляемости  страной, а также и отсут —  ствие серьезных традиций парламентаризма (а, следовательно, и политического  опыта у парламентариев) приводят  к резкому конфликту между  этими ветвями власти. Кризис  их отношений ведет к использованию  исполнительными структурами силовых  методов против политических  конкурентов и поражению вы- страиваемой  Верховным Советом вертикали  власти. Парламент утрачивает значительную  часть своего политического влияния, лишается распорядительных функций  и становится по преиму —  ществу законодательным органом. Этот этап имеет ярко выра  — женную особенность – Россия  обрела статус суверенного госу  — дарства вследствие роспуска  в декабре 1991 года Советского  Союза, что, естественно отразилось  и на политической ситуации  в сфере властных отношений.

 

III этап – осень 1993-1997 гг. Это время постепенного уси- ления  политического влияния исполнительной  власти и главное

 

– конституционного закрепления ее прерогатив. Общий полити- ческий фон данного этапа отношений с представительными структурами составляют ограничения политического простран — ства для оппозиции, нарастание бюрократизации власти, фор — мирование корпоративно-олигархических структур и механиз — мов правления. Растущий политический напор исполнительных структур подавляет систематическое сопротивление представи — тельных органов. Более того, легализованный фактор силового принуждения во внутриполитическом диалоге расширяет свое присутствие в форме военного насилия в Чечне и политического и экономического давления в других субъектах. Закрепив свое политическое доминирование в конституционном порядке, ис — полнительные структуры начинают зондировать почву для по — иска диалога с оппозицией, пытаясь одновременно выстроить и новые отношения с представительными органами. В то же время многие – в том числе и высшие – представители той и другой ветвей власти постепенно выстраиваются в активно формирую — щуюся клановую систему государственной власти и управления.

 

IV этап – 1997-2000 гг. В данный  период происходит еще большее  укрепление положения исполнительной  власти и ее институтов, как  в Центре, так и в регионах. Занимающие доми- нирующее положение  структуры исполнительной власти  ведут поиск консенсусных технологий  во взаимоотношениях с пред  — ставительной властью, стремясь  в большей степени задейство  — вать для регулирования взаимоотношений  с ними конституци- онно-законодательные  механизмы. Такой настрой обусловлен  как появившимся у исполнительных  структур опытом работы с парламентом, так и постепенным изменением  политического состава Думы и  Совета Федерации. Растет уровень лояльности представительных органов и в регионах. В то же время предста — вители исполнительной власти все шире используют конститу — ционный порядок для получения фактических преимуществ в политическом пространстве, контролируя избирательный про — цесс в регионах, стремясь обеспечить победу на региональных выборах в законодательные и исполнительные органы власти представителей либерально-демократических сил.

 

V этап – с 2000 г. и по  настоящее время. Этот период  рас- сматривается как время кардинальных  реформ и, прежде всего,

 

в сфере властных отношений, в структуре законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Начало перемен связа — но со сменой политического лидера страны, который, собствен — но, должен был, сохраняя преемственность, обеспечить транс — формацию политической системы, поднять эффективность управления на всех уровнях власти (Соловьев А., 2001).

 

Перечисленные этапы заложили основы современного госу- дарственного устройства России, «вписали» в ее политическую действительность новые политические институты.

 

Таким образом, в формирующейся новой политической сис — теме исполнительная и представительная ветви власти пред — ставляли собой некие элитарные «суперпартии», едва ли ни в равной мере пытавшиеся захватить высшую политическую власть. В этом смысле не только исполнительным, но и предста-

 

вительным органам власти были свойственны тенденции к авто-

 

ритаризму и монополизации власти. И все же главное политиче- ское достижение этого времени состояло в институализации представительных структур в российском обществе, форми — рующихся на демократических началах. В то же время следует признать то, что крах советской системы и политический «раз — ворот» определенной части правящего класса в сторону демо — кратии не смогли повлиять на устранение более капитальных для отечественной политики отношений исполнительных и представительных учреждений и, в частности, традиции доми- нирования сильной центральной власти.

 

Итоги кризисного противостояния законодательной и испол- нительной ветвей власти отразились в Конституции 1993 года – в урезанном объеме полномочий Федерального Собрания (как Го — сударственной Думы, так и Совета Федерации) и в огромных полномочиях Президента и Правительства РФ. Особенно следует

 

отметить небольшой объем контрольных полномочий российско-

 

го парламента, если учесть, что именно по парламентскому кон — тролю чаще всего оцениваются место и роль парламента в систе — ме органов государственной власти. Президент же фактически занимает арбитражное положение по отношению к этим властям, являясь гарантом конституции. Он активно реализует все направ — ления деятельности, а в отношении конституционной, кадровой и законодательной политики его полномочия достаточно широки.

 

Однако традиционно в общественном сознании президент олице- творяет собой исполнительную власть. Направления и границы его нормотворчества определены конституцией не четко, что тол — куется расширительно, позволяя президенту принимать решения и издавать указы по любым вопросам (Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления, 2003). Кроме того, говоря о полномочиях Президента в отношении законодательной власти, следует отметить право отлагательного вето в отношении федеральных законов. В случае отклонения федерального закона президент либо предлагает его в своей редакции, либо сообщает о нецелесообразности принятия данного закона. Согласно Поста- новлению Конституционного суда РФ от 22 апреля 1996 г.

 

№ 10-П, решение с указанием мотивов должно доводиться до сведения каждой из палат парламента. Тем не менее отсутствие какой-либо регламентации в отношении оснований отклонения президентом федеральных законов также представляет собой су — щественный пробел в законодательстве (Зуйков А. Сравнитель — ное конституционное обозрение. 2008. № 5. С. 39-42). Несмотря на то, что глава государства обладает широкими полномочиями во всех сферах общественной жизни, он в то же время не несет какой-либо политической ответственности. Конституция РФ пре — дусматривает возможность проведения в отношении Президента процедуры отрешения от должности – импичмента. Однако ини- циация Государственной Думой этой процедуры возможна толь — ко, если в ее основании будет лежать обвинение в совершении тяжкого преступления, но никак не отступление президентом в политике от своих предвыборных обещаний или жесткий соци — альный курс и тому подобное. Помимо ограниченности основа — ний ответственности сама процедура импичмента в России на — столько сложна, что реализовать ее крайне трудно. Процедура импичмента предполагает долговременные разбирательства, в нее вовлечены целых четыре высших органа государственной власти