Предмет и методологическая основа теории государственного управления

Теоретическая и методологическая основа государственного управления

Глава 1 ПРЕДМЕТ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ  

Органы государственной  власти в современном обществе —  это организующий и управляющий  центр бесконечно многообразной  Жизнедеятельности миллионов людей. Это — мозговой блок, от которого в решающей степени зависит способность  общества к самоорганизации и  жизненной активности как самостоятельной  материальной системы. Любую страну можно сравнить с великим кораблем, движимым работой многочисленных гребцов. У штурвала корабля-государства  — выделившаяся из массы населения  группа людей, взявших на себя труд вести судно безопасным курсом по океану человеческой истории. Корабль  будет идти полным ходом, если энергия  каждого из гребцов соединится в  единую могущественную силу, преодолевающую силу встречных океанских волн и  мирового ветра, если управляющие кораблем и работой команды гребцов  будут следовать показаниям компаса, руководствоваться знанием правил общественно-исторической навигации.

Наш великий корабль по имени “Россия”, к сожалению, в  настоящее время оказался в руках  такой команды, которая начала вертеть  штурвалом так, что вырулила в  пучину, подставив борта корабля  сокрушающим волнам ураганного кризиса. Капитаны оказались малоопытными и  слабо знающими науку социально-исторической навигации. Эта наука есть теория государственного управления. Освоение ее и умелое применение людьми, занятыми государственными делами, — непременное  условие их успешной деятельности, хотя и недостаточное. В государственном  управлении, как ни в какой другой сфере деятельности, требуется оживлять теорию практическим опытом, обогащать  государственной мудростью народа.  

1. Предметная область  теории государственного управления  

Деятельность государства  — многогранный объект, изучаемый  многими научными дисциплинами: теорией  государства и права, административного  права, политологией, социологией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует определенный аспект деятельности государственных институтов, их структуры, содержания, направленности и т. п. Например, политология рассматриваетсущность и закономерности политической деятельности и государства. Политическая социология изучает социальные основы государственных институтов и социальную детерминацию принципов, форм и методов их функционирования. Юридические науки занимаются исследованием правовых аспектов функционирования государственной власти. Для теории социального управления деятельность государства — один из видов управления обществом, анализ которого позволяет выяснить универсальность изучаемых этой наукой закономерностей саморегуляции такой сложнейшей системы, какой является социальная система.

Важнейшая сфера деятельности государства — управление общественной жизнью людей — объект и предмет  относительно самостоятельной научной  дисциплины социального управления — теории государственного управления. Государственное управление как объект научного познания представляет собой многоплановое образование. Изучающая его теория в качестве своего предмета выделяет проблемы сущности и специфики государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, а также особенности субъекта и объекта государственного управления. Предметная область данной научной дисциплины очерчена в основном понятиями: государство, политика, государственное управление и власть. В связи с этим теория государственного управления является, на наш взгляд, наукой политической и правоведческой.

Концепция, положенная в  основу настоящей дисциплины, исходит  из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она противоположна либеральной  парадигме “политико-административной дихотомии”, бытовавшей в западной политической мысли вплоть до 90-х  гг. XX столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования, т.е. хозяйственного управления; б) государственное управление — это политическая наука.

Деятельность государства  в области социального управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения  людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как политико-юридическая отрасль  знания.

Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие  государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное  управление по своему определению —  это деятельность и отношения  политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управления — это политико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности которых сплетены воедино признаки политического и социального. Как это воплощается, например, в основополагающей категории “государство”. Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также и обозначает общественный институт, а конкретнее, — высшую форму организации современного общества. Понятие “политическое управление” (руководство) также означает действие и взаимодействие, связанные с использованием государственной власти и власти общественной (в частности институтов гражданского общества).

Определение теории государственного управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая  характеристика ее собственных понятий  ориентируют, во-первых, на понимание  государственного управления как стороны  и формы проявления саморегуляции общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, пограничной, сформировавшейся на базе политических,правовых и социальных областей научных знаний.

Таким образом, предметная область  теории государственного управления слагается  из совокупности политико-правовых и  социальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления.

Судя по опубликованным за последнее время немногим теоретическим  работам по государственному управлению (Пикулькин А. В. Система государственного управления /Учебник. М. 1997; А. И. Радченко Основы государственного и муниципального управления: системный подход/Учебник. Ростов н/Д. 1997; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления /Курс лекций. М. 1997; Шабров О. Ф. Политическое управление. М. 1997 и др.), рассматриваемая научная дисциплина в нашей стране еще полностью не сложилась. Это подтверждается и тем фактом, что ее статус пока трактуется неоднозначно. Так, одни авторы (например, А. И. Радченко) считают научное знание по государственному управлению частью (разделом) науки социального управления в нашей стране. Многочисленные зарубежные научные исследования, проанализированные, в частности, в энциклопедической монографии американских авторов “Эффективность государственного управления” (М.,1998), с полным основанием свидетельствуют о данной отрасли знания скорее как о самостоятельной, а не как части или, тем более, разделе более общей науки социального управления.

Другие отечественные  авторы, характеризуя предмет интересующей нас научной дисциплины, не выясняют ее отношения к иным областям социального  знания. Третьи исследователи (например, Г.В. Атаманчук) вообще не вдаются в дискуссию о предмете и статусе теории государственного управления, а, как говорится, сразу берут быка за рога: изложение начинают с основной проблематики науки. Такой подход тоже имеет основание. Научную теорию, находящуюся в процессе становления, лучше определять не по тому, что она уже представляет собой, а по тому, на что она нацелена, выделяя главное, из чего складывается теория (подходы, понятия, модели), или, по крайней мере, ее основные элементы /I/. Это замечание известного французского политолога и социолога Р.-Ж. Шварценберга высказано по отношению к политической науке (политологии), но оно применимо и к рассматриваемой области политико-социального знания.

Главное, что составляет содержание теории государственного управления как научной дисциплины, — это  изучение важнейшей функции государства  как института управления обществом, закономерностей и принципов  их реализации, научное обоснованиегосударственной политики как ядра и системообразующего элемента управления. Функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений — таков предмет теории государственного управления.

Знание основ теории позволит читателю применить ее к исследованию практики управленческой деятельности Российского государства, осмыслить  многосложные проблемы, которые приходится решать правящим кругам, институту  госслужащих в нынешней кризисной  ситуации. И, к сожалению, далеко не всегда успешно.

Теория государственного управления — комплексная наука. Ученые различных областей социально-политического  знания расчленяют политико-социальную действительность на разнообразные  элементы: области, аспекты, уровни и  пр. Данная теория решает задачу рассмотрения государственного управления как целостной, относительно самостоятельной сферы  деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно — относительно самостоятельную  сферу, заключенную в более широкую  систему многогранной властной и организующей деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую и общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая социология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теории социального управления, раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими, процессами и отношениями.

Система понятий в научной  литературе не сложилась. Тем не менее  можно наметить некоторые блоки, составляющие категориальную сетку  научного анализа специфической  сферы деятельности государства  и государственно-общественных отношений. В них читатель встретится с новыми понятиями, а также известными по изучению политической науки, социологии, теории социального управления. Однако здесь они рассматриваются в  ином аспекте — как существенные стороны и элементы института  государственного управления.

Первый блок — общие  понятия, характеризующие управление как основную функцию государства: государственное управление, государство  как субъект управления (государственные  органы, аппараты, учреждения), объект государственного управления (социальные группы, общественные процессы, социальные институты); государственная власть (политическая, административная, экономическая  и др.); управленческая деятельность (политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое регулирование); управленческие отношения (организационно-экономические, социально-политические, нормативно-правовые).

Второй блок — понятия, описывающие государственное управление как процесс функциональной деятельности: функции государственного управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей  деятельности.

Третий блок — понятия, отражающие основные элементы управленческого  процесса и его этапы: политический выбор, целеполагание, политическая стратегия и т.д.; государственное решение и принятие решения.

Четвертый блок — понятия, характеризующие источники и  движущие силы, мотивирующие и блокирующие  факторы управленческой деятельности и отношений: национально-государственные  интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов, общенациональные и групповые ценности.

Пятый блок — понятия, описывающие  государственное управление в целом: система государственного управления, система государственной власти, уровни субъектов управления и власти, централизация и децентрализация  власти и управления и др.

Шестой блок — понятия, описывающие внешнюю среду, в  которой осуществляется государственное  управление: социальное, политическое, правовое, экономическое, геополитическое  и др. пространства, единицы социального  времени (этапы, периоды).

В теории государственного управления используются философско-социологические  и другие общетеоретические понятия, прежде всего науки социального  управления. 

2. Методологическая основа  теории государственного управления  

Начнем с определения  понятия методологии. Это не только совокупность методов познания, но и принципов — философско-социологических, политологических и других общенаучных  — и обосновывающих их теорий. Методология  — это определяющее начало процесса познания, а также система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения объектов социальной действительности.

В современной политической науке существуют различные методологические концепции анализа политической реальности. Подобная же ситуация наблюдается  в отечественной литературе по государственному управлению. И все же можно выделить некоторые типичные из них. Это: общефилософская  диалектико-материалистическая методология, политолого-социологические типы анализа — системный и структурно-функциональный, конфликтологический и кибернетический подходы. Несмотря на несовпадение мировоззренческих основ, отмеченные методологии ориентируют прежде всего наобъективное отражение действительности, хотя и различных ее сторон и с различных научно-познавательных (гносеологических) точек зрения. Стремление к объективности в объяснении политико-социальной реальности (а иной цели у научного исследования нет) позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические концепции как не взаимоисключающие, а как взаимодополняющие типы анализа действительности.