Предмет и методологическая основа теории государственного управления

В прошлом советским, а  ныне российским авторам был и  пока, к сожалению, остается свойственен  стереотип мононаправленного социально-философского, политико-идеологического заангажированного мышления. Если в советское время марксистская диалектико-материалистическая методология считалась единственно научной, а все прочие антинаучными, то в настоящее время под влиянием политической конъюнктуры позиция многих бывших марксистов стала противоположной. Между тем, когда дело доходит до попыток объективного рассмотрения и оценок нынешних социально-экономических и политических процессов, то без обращения к марксистской методологии (обычно скрытого) не обходится. Постоянно приходится слышать и читать в прессе высказывания об объективных экономических законах и недопустимости их нарушения, об определенной роли политического курса правительства в преодолении экономического кризиса и т.д. Но ведь высказывания такого рода базируются на материалистической методологии.

Примечателен факт, что  отдельные здравомыслящие предприниматели-олигархи открыто и без оговорок руководствуются  марксистской концепцией при обосновании  своей политики капитализации России (не упоминая термин “марксизм”). Так, небезызвестный олигарх Лев Черный в своей программной политической статье “На раскачку нет времени”, опубликованной в газете “Комсомольская правда” (19 ноября 1998 г.), говоря о путях  “развития капитализма в России”, подчеркивает, что необходимым, главным  политическим условием создания “настоящего  капитализма” в стране является “равноценный союз власти и капитала”. Капиталу нужно государство “решительное и гибкое”, способное “проводить в жизнь волю господствующего  класса”. “Господствующим классом  капиталисты становятся только тогда  и потому, когда умеют выдвинуть  исторический проект, который поддерживает народ”. Такой класс является “держателем  власти”. И далее: “нам нужно мощное и гибкое капиталистическое государство, отвечающее требованиям сегодняшней  индустриальной и завтрашней постиндустриальной цивилизации... ” “Первым шагом  на пути” строительства “настоящего  капитализма в России” “должен  быть союз самых крупных капиталистов России”/2/.

Лев Черный хорошо усвоил (не в пример сообществу бывших марксистов) основы марксистской теории, прямо-таки профессионально применяет их в  своей стратегии. Он оперирует категориями  марксизма: “господствующий класс”, “капиталистическое государство”, “союз  капитала и власти”; исходит из приоритетной роли российского капитализма. Тем  самым автор, хотел он этого или  нет, подтверждает научную ценность марксизма, так же как и то, что  эта теория, в той мере, в какой  она содержит объективную научную  истину, может быть использована любым  историческим субъектом, любым классом. Наука не может являться собственностью какого-либо одного класса; она достояние  человечества. Тот или иной класс  берет на вооружение определенные выводы, положения социальной науки, руководствуясь своими интересами. Последние определяют, как используется научная теория: во имя добра или во зло. Здесь  наблюдается аналогия с использованием естественнонаучных открытий.

Применение диалектико-материалистической методологии (не путать с марксистско-ленинской  политической идеологией, партийной  коммунистической доктриной) к теории государственного управления означает, по крайней мере, три основных требования, которые рекомендуется реализовывать  при изучении деятельности государства: во-первых, рассматривать государство  как социальную систему, а его  управленческую деятельность — как  один из видов социального управления; во-вторых, понимать феномен государственного управления как объективированную  рациональную (сознательную) деятельность, т.е. как такую, которая опредмечивается в разнообразных формах политико-социальной реальности, организационно-управленческих структурах, политико-правовых актах, реальных управленческих отношениях между центрами государственной власти, партиями и общественными объединениями и др.; в-третьих, строить теоретический анализ государственного управления с учетом принципа конкретно-исторического подхода; Это означает в данном контексте признание идеи развития, а также конкретно-исторической специфики государственного управления (обусловленности тем или иным типом социально-политического строя).

Конкретно-исторический, материалистический тип анализа включает требования классового подхода, но только там, где  группы классовых интересов реально  существуют и оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений. Отрицать классовый подход при анализе государственной  политики и при разработке стратегии  государственного управления по меньшей  мере некорректно, равно как и  абсолютизировать его. В ситуации, когда  правящие круги усматривают свою социальную базу в формирующемся  классе предпринимателей-капиталистов и среднего класса, когда в российском обществе нарастает социально-классовая  дифференциация и глухо (пока) звучат явления классового конфликта, игнорировать классовый подход— значит отступать  от объективности. При этом нужно  помнить, что любая классовая  позиция в социально-политическом анализе несет в себе заряд  субъективизма. Однако он может быть нейтрализовал методологиями, в  которых классовый подход — лишь один из элементов, причем не основных.

Общефилософская диалектико-материалистическая методология не противоречит, а конкретизируется в методологии системного анализа. Их не следует противопоставлять, хотя бы потому, что системный тип исследования общественных процессов был впервые  применен К. Марксом в его знаменитом “Капитале”.

Теоретическое обоснование  в современных социально-политических науках эта методология получила в работах Т. Парсона (США, 1951 г.) и Д. Истона (1953-1965). Системная модель Д. Истона “представляет собой принципиальное применение общей теории систем к политическому анализу”. В политическую науку были введены основополагающие понятия теории систем: “политическая система”, “устойчивость”, “равновесие”, “функция”, “обратная связь” и др. Системный подход в теории государственного управления — это анализ, основывающийся на наличии в государственном управлении черт внутренних взаимосвязей, образующих единое целое.

Изучение государственного управления как системы предполагает также структурно-функциональный подход. Понятия “структуры” и “функция”  вписываются в более универсальное  — “система” . Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с  которыми связано существование  и поддержание жизнеспособности системы.

В современной теории управления структурно-функциональный подход, пишет  Н. Мысин, включает два аспекта. Структурный аспект: а) выяснение компонентов, составляющих данную систему; б) определение закономерных связей этих компонентов. Функциональный аспект: изучение внутреннего механизма функционирования элементов системы, а также изучение внешнего функционирования системы-взаимодействия системы с внешней средой /З/. Знание внутреннего механизма функционирования (взаимодействия элементов системы) раскрывает направленность функционирования на сохранение системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей системе, куда она входит. Анализ внешнего функционирования предполагает обращение к кибернетическим понятиям: “прямая” и “обратная” связи, закрытая система, “черный ящик”, открытая система, адаптация и др.

Каждую общественную систему  можно представить в виде кибернетической  модели, имеющей вход и выход. Управляющее  воздействие на нее осуществляется на входе, а результаты фиксируются  на выходе. Скажем, на входе политической системы: требования со стороны общества и поддержка системы определенными  общественными силами, на выходе —  решения и действия — ответ  на требования и реакция на поддержку. Анализ взаимодействия входов и выходов, зависимостей между ними позволяет  прогнозировать поведение системы  в рамках определенных условий и  управлять ею. Познавательная модель “черный ящик” может быть использована как для изучения субъекта государственного управления (любого государственного института), так и объекта управления (социальной группы, политической организации  и пр.). И тот и другой, с точки  зрения познавательной ситуации, выступает  в виде “черного ящика” в том  смысле, что характеризуется нераскрывшимися a prioriсвойствами внутренней структуры и механизмами функционирования элементов. Эффект модели “черный ящик” очевиден в познании и управлении поведением так называемых непредсказуемых властных и политических субъектов, что присуще российской политической жизни.

По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между  общими и частными интересами. Конфликтное  взаимодействие элементов управляющей  и управляемой систем, субъектов  интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно  государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. Он неотъемлемая черта диалектической методологии познания и практической деятельности. Правда, в молодой конфликтологической науке такая концепция разделяется не всеми. В противоположность точке зрения немецкого политолога Р. Дарендорфа, рассматривающего политико-социальный процесс как цепь конфликтов, концепция Т. Парсонса ориентирована на изучение “социального порядка”, стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное.

Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций  исключает возможность какого-либо их сочетания, И тем не менее Р. Дарендорф считает, что его позиция (конфликтная модель общества) не более верна, чем другая — функциональная модель согласия. По его мнению, обе полезны и необходимы для социологического и политологического анализа, так как в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента общественных отношений: сотрудничество и конфликт.

Рассмотренные типы теоретического анализа феномена государственного управления не исчерпывают всего  методологического арсенала науки. В ходе дальнейшего Изложения  ее основ мы будем обращаться к  такой категории социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная  системная модель: потребности-интересы-цели — вполне приложима к анализу государственного управления как специфического типа социальной деятельности.

Можно было бы упомянуть  политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке за последние годы. Он дает возможность по типу политической культуры, характерному для того или иного  общества, судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, — возможность  достижения объективной истины и  эффективность практического действия, основанного на реализации полученного  знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями  познания. Отметим некоторые особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов.

Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо аналитик (будь то практический политик или теоретик) осуществляет его с позиций определенной части  общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе. Иначе говоря, исследователь — не пушкинский летописец Пимен, который 

Спокойно зрит на правых и виновных,

Добру и злу внимая равнодушно,

Не ведая ни жалости, ни гнева. 

Объективная истина в политических науках более, чем в других, выражена в субъективной форме.

Вторая особенность. Теория политического управления не может  “перекочевывать” из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за счет усреднения свойств политических субъектов /4/. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая картина, свойственная данной стране. В российской политической науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины, изображающей политику (добавим: политику государственного управления) в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе /5/. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и российского опыта, пусть даже во многом разрушительного.

Третья особенность. Построение теории государственного управления на основе онтологической картины современного российского государственного строительства  и политики управления создает реальную предпосылку для субъективистского, идеологически и политически  ангажированного подхода в понимании  социальной функции теории — интерпретации  ее как теории инструментальной. Данный термин использован известным современным американским экономистом и социологом Д. Гелбрейтом при критической характеристике тех западных экономических теорий, авторы которых видят свою главную цель и функцию теории не в объективном объяснении действительно существующей экономической системы в данной стране, а в формировании представлений об этой системе, сходных или совпадающих с представлениями доминирующих в обществе сил и организаций. Субъективистский теоретический образ служит заменителем объективной реальности и является инструментом обоснования политики господствующих властных структур. Действительная функция теории, будь то экономической или политической, — не обслуживание каких-то интересов, не инструментальная функция, а объясняющая,способствующая объективному пониманию людьми, в том числе лидерами, правящими элитами и господствующими экономическими субъектами, социальной реальности.

Инструментальность теории государственного управления формируется в ответ на социальный заказ господствующих групп и институтов власти. Однако она имеет источник (еще раз подчеркиваем) в объекте познания— онтологической картине существующей в данной стране системы государственного управления. В том и трудность преодоления инструментального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления.

Наконец, еще одна особенность  связана с тем, что объектом отражения  анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а ее (современность) — динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения действительности. Остановимся на этом вопросе. 

3. Методы теории государственного  управления 

Комплексный характер теории и ее методологической основы определяет и соответствующую совокупность объективных и субъективных, социологических, политологических и общенаучных, теоретических  и эмпирических методов изучения политико-социальной и политико-правовой реальности. Прежде всего следует отметить, что, как и в любой политической, юридической и социологической дисциплине, в теории государственного управления постоянно актуальной проблемой является проблема соотношения объективного и субъективного методов познания. Шведский социолог П. Монсон отмечает: “... вопрос объективного и субъективного, прежде всего соотношения между ними, является основополагающей проблемой, которую изучают и анализируют большинство обществоведов” /б/. Значение данного вопроса вытекает из природы государственного управления как политико-социальной реальности, характеризующейся единством объективного и субъективного аспектов.