Внутренняя
форма показывает:
- устройство органа исполнительной
власти, его внутреннюю структуру (линейную,
линейно-функциональную и т.д.), состав
структурных единиц, порядок их взаимодействия
в процессе осуществления управленческой
деятельности.
- К элементам внутренней формы
относятся также штаты, внутренний распорядок
и дисциплина, которую все государственные
служащие обязаны соблюдать.
С точки зрения своей формы орган,
исполнительной власти может быть представлен
отдельным должностным лицом
или группой должностных лиц,
находящихся в определенных организационно-правовых
отношениях между собой.
Таким образом,
орган исполнительной власти - это
публично-правовой институт, который
представлен одним должностным
лицом или группой должностных
лиц, официально осуществляющих
исполнительно-распорядительную деятельность
и наделенных в законном порядке
определенной компетенцией, материальными
и правовыми средствами, необходимыми
для реализации возложенных на
них государственных задач и
функций.
Органы исполнительной
власти весьма разнообразны и
отличаются друг от друга по
видам и сферам деятельности,
объему и характеру компетенции
и т.д. В учебной литературе
их принято классифицировать:
по основаниям образования:
- образуемые на основе Конституции
РФ и конституционных актов субъектов
Федерации (президенты, правительства
и т.д.);
- создаваемые на основе текущего
законодательства или подзаконных актов
(министерства, государственные комитеты,
управления и т.д.);
по уровню функционирования, обусловленному
федеральным устройством России
и территориальным масштабом
деятельности:
- федеральные (Правительство
РФ, федеральные министерства и ведомства);
- региональные (представители
Президента РФ в федеральных округах,
командующие военными округами и т.д.);
- органы исполнительной власти
субъектов Федерации (президенты, правительства,
губернаторы и т.д.);
по порядку образования:
- избираемые (президенты, главы
администраций субъектов Федерации);
- образуемые в соответствии
с указами Президента РФ, президентов
республик и глав администраций субъектов
Федерации и т.д. (министерства, службы,
департаменты и т.д.);
по объему и характеру компетенции:
- органы общей компетенции,
ведающие всеми отраслями и сферами управления
и решающие все вопросы на определенной
территории (Правительство РФ, президенты
республик, губернаторы, правительства
субъектов Федерации и т.д.);
- органы отраслевой компетенции,
ведающие отдельными отраслями управления
(министерства, комитеты);
- органы межотраслевой компетенции,
осуществляющие межотраслевое (функциональное)
управление (государственные комитеты
статистики, стандартизации, метрополии
и сертификации и т.д.);
- органы специальной компетенции,
осуществляющие контрольные и надзорные
функции (надзоры);
- органы внутриотраслевой компетенции,
осуществляющие управление определенной
сферой деятельности в рамках отрасли;
по организационно-правовой форме:
- правительства; советы министров,
имеющие статус правительства; министерства,
государственные комитеты, комитеты, службы,
комиссии, главные управления, управления,
инспекции, агентства, департаменты, администрации,
мэрии, палаты, центры и т.д.;
по порядку принятия решений:
- единоначальные органы, в которых
подведомственные им вопросы решаются
руководителем единолично (министерства,
службы управления, отделы);
- коллегиальные органы, принимающие
решения в подведомственной области коллегиально
(Правительство РФ, правительства субъектов
Федерации, государственные комитеты
и т.д.);
по функциям, которые осуществляют
органы исполнительной власти:
- основные, которые непосредственно
выражают и осуществляют волю государства
и принимают от его имени обязательные
к исполнению решения (правительство,
министерства и т.д.);
- вспомогательные органы, которые
обеспечивают деятельность основных и
не наделены, как правило, юридически властными
полномочиями (комиссии, советы и т.д.).
Вспомогательные органы действуют
при основных органах внутри самой
исполнительной власти и могут быть
двух видов: консультативные и координационные.
- Консультативные занимаются
предварительным рассмотрением вопросов,
готовят по ним предложения юридического
или технического характера. Эти органы
могут создаваться на постоянной или временной
основе и включать как государственных
служащих, так и экспертов, представителей
общественности.
- Координационные органы образуются
в виде правительственных или межведомственных
комиссий для подготовки предложений
по вопросам общегосударственного значения
или требующим межотраслевой координации.
Решения этих комиссий обязательны для
всех представленных в них органов.
- Система органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Система
органов исполнительной власти - это
юридически упорядоченная внутренне
согласованная совокупность различных
по своей организационно-правовой форме
органов, соподчиненных на основе разделения
компетенции между ними и образующих
интегрированное единство в процессе
реализации исполнительной власти на
всей территории Российской Федерации.
Эта система выступает как
комплексное образование, имеющее
свою вертикальную иерархическую структуру
и горизонтальные уровни и организующее
на правовой основе в соответствии
с государственной политикой
повседневное оперативное управление
общественными процессами. Система
органов исполнительной власти в
РФ образуется и функционирует в
соответствии с принципами федерализма,
сочетания централизации и децентрализации,
законности, гласности, сочетания отраслевых,
межотраслевых и территориальных
начал в государственном управлении.
Понятие "система органов исполнительной
власти" характеризует организационное
построение исполнительной власти
в Российской Федерации. Она
строится в соответствии с конституционным
разграничением полномочий в этой сфере
между РФ и субъектами Федерации. Согласно
Конституции (ст.ст. 71-73) деятельность органов
исполнительной власти осуществляется
в пределах ведения РФ, в пределах совместного
ведения РФ и субъектов Федерации и в пределах
самостоятельного ведения субъектов РФ.
К ведению РФ отнесено установление системы
федеральных оранов исполнительной власти,
порядка их организации и деятельности,
формиование федеральных органов исполнительной
власти. В совместное ведение РФ и субъектов
Федерации входит установление общих
принципов организации системы органов
государственной власти.
Единая система исполнительной
власти в России образуется
только в пределах ведения
РФ и полномочий Федерации
по предметам совместного ведения
РФ и ее субъектов (ст. 77 Конституции)
2. В этих пределах правительства,
министерства и ведомства субъектов
РФ находятся в отношениях
иерархической подчиненности с
Правительством РФ и соответствующими
федеральными министерствами и
ведомствами. В субъектах Федерации
федеральные органы могут создавать
свои территориальные органы.
В свою очередь, органы исполнительной
власти субъектов Федерации по вопросам
исключительных полномочий, отнесенных
к их ведению, действуют самостоятельно,
независимо от федеральных органов исполнительной
власти и неподотчетны им. Субъекты РФ
самостоятельно устанавливают систему
органов исполнительной власти на своей
территории в соответствии с основами
конституционного строя РФ и общими принципами
государственного строительства, установленными
федеральными законами. Конституцией
РФ предусмотрено взаимное делегирование
полномочий между органами исполнительной
власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое
на практике на основе соответствующих
соглашений между ними.
В рамках федеральных органов
исполнительной власти можно
выделить два уровня, которые
включают:
- руководящие органы (Президент
РФ, Правительство РФ);
- органы государственной администрации
(министерства и иные ведомства).
Государственная
администрация представляет собой
административный аппарат, непосредственно
реализующий государственную политику,
цели и приоритеты, определяемые в
решениях руководящих органов исполнительной
власти в соответствии с Конституцией
РФ и действующим законодательством.
- Президент Российской Федерации
Вопрос о том, входит ли Президент
РФ в систему органов исполнительной
власти в научной и учебной
литературе является дискуссионным.
Неопределенность правового статуса
Президента в системе разделения
властей порождена ст.ст. 10 и 80 Конституции
РФ, которые не относят этот орган ни к
одной из ветвей государственной власти.
Согласно одной точке зрения, он рассматривается
только как глава государства, стоящий
"над всеми ветвями" власти, и как
гарант всех конституционных институтов.
Считается, что Президент как глава государства
обладает полномочиями исполнительной
власти, но не входит в систему ее органов.
В соответствии со второй точкой зрения,
законодательная власть принадлежит парламенту,
судебная - судам, исполнительная - Правительству,
а Президент РФ наделен особой формой
власти - президентской.
Действительно, Президент РФ обладает
весьма обширными полномочиями,
и конституционная модель этого
института соответствует модели
сильного Президента, принятой во
многих странах мира. Однако обе
точки зрения, ставящие Президента
вне обозначенных в Конституции
РФ властей, противоречит закрепленному
принципу разделения властей.
Более корректной представляется
третья точка зрения, согласно
которой Президент РФ, формально
являясь главой государства, входит
в то же время в систему
исполнительной власти (Коренев
А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать
как главу исполнительной власти (Баглай
М.В.). В соответствии с этой точкой зрения,
Конституция определяет статус федерального
Президента как "фактического главы
исполнительной власти" (А.П. Агапов).
Президент РФ осуществляет руководство
государственной администрацией как
через правительство, так и непосредственно.
В области исполнительной власти он наделен
широкими полномочиями, которые распространяются
на всю сферу государственного управления.
В соответствии с Конституцией (ст.ст.
80-90) и федеральными законами он определяет
внутреннюю и внешнюю политику страны,
создает органы исполнительной власти,
определяет содержание и важнейшие направления
деятельности ее системы. Президент назначает
(с согласия Государственной думы) и смещает
Председателя Правительства, единолично
назначает и смещает всех членов Правительства.
Он может председательствовать на заседаниях
Правительства, которое только ему подотчетно
и подконтрольно. Президент вправе отменять
акты Правительства РФ. Председатель Правительства
обязан систематически информировать
Президента о работе Правительства. Президент
напрямую руководит целым рядом ведомств
государственной администрации: более
чем 1/4 часть федеральных органов исполнительной
власти (16 из 58) находится в непосредственном
подчинении Президенту РФ 3.
Таким образом, даже этот не
полный перечень полномочий Президента
в сфере исполнительной власти
дает основания считать главой
исполнительной власти РФ именно
Президента РФ, а не Председателя
Правительства или Правительство
РФ в целом. Указания Президента
по всем вопросам государственного
управления обязательны для Правительства.
Самостоятельность и независимость
Правительства РФ в руководстве
государственной администрацией
допустима лишь в тех пределах
и до тех пор, пока его
курс отвечает программным установкам
Президента и определяемым им
направлениям внутренней и внешней
политики.
- Правительство Российской Федерации
Наличие
широких полномочий Президента РФ в
сфере исполнительной власти не означает,
что Правительство РФ обезличено.
В пределах своей компетенции, определенной
Конституцией РФ и федеральными законами,
оно также осуществляет руководство
системой исполнительной власти, самостоятельно
решает отнесенные к его ведению
вопросы и несет полную ответственность
за свои действия. Статья 110 Конституции
устанавливает, что исполнительную
власть РФ осуществляет Правительство
РФ, а ст. 1 Федерального конституционного
закона "О Правительстве Российской
Федерации" 1997 г 4. определяет его
как коллегиальный орган, возглавляющий
единую систему исполнительной власти
в РФ. Федеральные органы исполнительной
власти находятся в ведении Правительства
РФ, за исключением случаев обеспечения
конституционных полномочий Президента
РФ либо подведомственности Президенту
в соответствии с законодательными актами
Российской Федерации.
Правительство осуществляет руководство
министерствами и ведомствами
действующими, прежде всего, в
экономической и социально-культурной
сферах. Оно полностью отвечает
за формирование, реализацию и
результаты деятельности исполнительной
власти в этих сферах. В то
же время Президент непосредственно
руководит государственной администрацией,
осуществляющей управление в
таких сферах, как оборона, безопасность,
внутренние дела, иностранные дела,
предотвращение чрезвычайных ситуаций
и ликвидация последствий стихийных
бедствий. Правительство вправе
лишь координировать деятельность
этих органов. Истоки такого
разграничения руководящих полномочий
Президента и Правительства заложены
в ст.ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и
закреплены ст. 32 закона "О Правительстве
Российской Федерации" 1997 г . Таким образом,
в России, как и во многих других полупрезидентских
республиках, существует дуализм (двойственность)
в руководстве исполнительной властью,
которое осуществляют как Президент, так
и Правительство. Этот дуализм проявляется
также в порядке назначения должностных
лиц федеральных исполнительных органов.
Правительство РФ назначает на должность
и освобождает от должности всех должностных
лиц государственной администрации, назначение
которых остается за пределами полномочий
Президента. К ним относятся заместители
федеральных министров, руководители
федеральных органов исполнительной власти,
не являющиеся министрами, их заместители,
руководители органов и организаций при
Правительстве РФ, члены коллегий федеральных
министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти.