Теория разделения властей

Предназначение исполнительной власти — лишь исполнение законов, установленных законодательной властью. Одновременно, во избежание злоупотребления властью, исполнительная власть, монарх, наделяется правом вето при утверждении законопроектов и определять время действия законодательного собрания, а также обладает законодательной инициативой, по его указу созывается и распускается парламент. В свою очередь, законодатель определяет и контролирует границы и средства деятельности исполнительной власти. Вместе с тем законодательная власть, хотя и не вправе, по терминологии Ш.Л. Монтескье, «останавливать» требующую быстрых решений деятельность исполнительных органов, однако она полномочна контролировать, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы, и правительство обязано давать отчет парламенту о своем управлении. Исполнительная власть, распоряжаясь должностями, казной, армией склонна к произволу и злоупотреблениям, а, значит, должна быть подотчетна власти законодательной. Таким образом, Ш.Л. Монтескье определил область этого контроля - финансы, взимание налогов, утверждение бюджета. "Если исполнительная власть, - писал он, - станет участвовать в постановлениях о налогах не одним только изъявлением своего согласия, то свободы уже не будет, потому что исполнительная власть превратится в законодательную в одном из самых важных пунктов законодательства. Если по тому же вопросу законодательная власть будет выносить свои постановления не на годичный срок, а навсегда, то она рискует утратить свою свободу, так как исполнительная власть уже не будет зависеть от нее; а если такое право приобретено навсегда, вопрос о том, кому мы обязаны этим приобретением - самим себе или кому-то другому, - уже становится безразличным. То же самое произойдет, если законодательная власть станет выносить такие же бессрочные постановления о сухопутных и морских силах, которые она должна поручать ведению исполнительной власти".  

«Взаимовлияние  законодательной и исполнительной властей гарантирует реальность права, которое в конечном счете отражает компромисс сталкивающихся воль и интересов различных социальных слоев и сил... За нарушение законов министры могут быть привлечены законодательным собранием к ответственности. В свою очередь, исполнительная власть в лице государя сдерживает от произвола законодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решения законодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускает собрание...». По мнению, Ш.Л. Монтескье исполнительную власть можно сохранить у дворянства оставив ее королевскому правительству, которое, однако, должно стать ответственным перед народным представительством, т. е. буржуазией. 

Таким образом, Д. Локк и Ш.Л. Монтескье, формулируя каждый свою теорию разделения власти, стратегически оба автора стремились к ограничению власти монарха, невозможности концентрации власти, установить взаимный контроль и взаимное ограничение разных ветвей власти, но каждый из них выбрал свою тактику и построил свои механизмы достижения этой цели.

Разнообразие взглядов на теорию разделения властей

Теория разделения властей  является предметом исследования значительного  числа ученых Запада. Некоторые исследователи берут за исходное в своих рассуждениях учение Дж. Локка, отдающего в соотношении властей бесспорное первенство законодательной власти, признавая ее “не только верховной властью в государстве, но и священной, неизмененной в руках тех, кому сообщество однажды ее доверило” .Такие исследователи делают выводы о необходимости увеличения веса законодательной власти в государственном механизме.

Другие авторы, опираясь в своих  суждениях на концепцию разделения властей, сформулированную Ш. Монтескье, провозгласившим принцип взаимодействия властей в условиях их разделения, относительной самостоятельности и верховенства закона (“В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского” , приходят к несколько иному выводу: законодательную власть нельзя абсолютизировать, ведь узурпация всей власти со стороны законодательной ведет к такой же тирании, как и узурпация правления исполнительной властью.

Нет единого мнения также и во взглядах на идеологическую, правовую, политическую и практическую значимость теории разделения властей. Диапазон суждений простирается от полного восприятия до такого же безоговорочного неприятия данной теории. Традиционно, принцип разделения властей не только провозглашается, как важнейшее условие функционирования демократического государства и общества, но и закрепляется законодательно.

Однако и негативное отношение  к теории разделения властей приобретает все больше последователей среди ученых-конституционалистов. Анализируя постулаты данной теории применительно к практической стороне их воплощения, ряд авторов (например Е. Грессман, Ф. Садтен) приходит к убеждению, что в реальной жизни теория разделения властей остается лишь “формальной теорией” . “Чистая” , исходящая из строгого выполнения своих функций каждой из властвующих ветвей, концепция разделения властей исключает из всего разнообразия функций, выполняемых каждой из трех ветвей “схожие или смешанные функции” . А это противоречит практике и самой действительности. Кроме того “чистая” теория разделения властей не подтверждается опытом государственно-правового строительства.

Значительные разночтения в  западной литературе имеют место  не только в отношении общей оценки теории разделения властей, но и в рассмотрении и решении проблем этичности и правильности рассматривания разделения властей как самостоятельной концепции.

Споры начинаются с вопроса  о том, существует ли теория разделения властей в цельном виде или есть только конституционный принцип разделения властей, связанный с постоянным, как пишет С. Хендель, “перераспределением и с изменением баланса власти между ее разными ветвями” .

Также высказывается  мнение, что поскольку в каждом современном государстве власть в конечном итоге принадлежит народу и существует для народа, то логичнее в таком случае вести речь не о теории разделения властей, а о разделении функций, сфер деятельности и полномочий разных государственных органов, осуществляющих совместно государственную власть.

Однако, несмотря на широкий  разброс мнений относительно цельности  и степени оформленности, общая теория разделения властей, по признанию большинства специалистов, все же существует. Начиная с основоположников теории и заканчивая современными учеными, выработаны универсальные положения и основные принципы концепции разделения властей, которые можно рассматривать в качестве общих для всех ее разновидностей, независимо от того, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется.

К числу таких универсальных  положений можно отнести следующие  тезисы:

1. Законодательная, исполнительная  и судебная власти не только  тесно связаны, но и относительно самостоятельны.

2. Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательную, исполнительную и судебную власти, существует баланс, работает система сдержек и противовесов.

3. Все три власти  действуют, как правило, на  постоянной правовой основе.

4. Верховенство законодательной  власти.

5. Основная и конечная цель существования и реализации теории разделения властей — это предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма. Несмотря на различие в понимании и трактовке целей теории разделения властей почти все исследователи убеждены, что “если один человек может создавать право, применять его и судить о его нарушениях, то в таких случаях свобода не может долго существовать”. Нет в западной литературе и единого ответа на вопрос как применяются положения теории разделения властей на практике в той или иной стране. Однако, суммируя высказывания ученых, можно определить, что национальная специфика применения теории разделения властей зависит от ряда объективных (характер и уровень развития конкретной страны, ее экономики и общества и т.п.) и субъективных (официальная приверженность или неприятие теории разделения властей) факторов, а также в особенностях международного окружения отдельно взятого государства. О преимуществах и недостатках каждого конкретного фактора, влияющего на процесс реализации концепции разделения властей в разных странах, идут споры. “Глубокое и разностороннее их изучение позволит создать более полное представление не только об основных положениях теории разделения властей, но и об особенностях практики их применения” . Нескончаемые дебаты в западных академических кругах идут по проблеме оптимального соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей.

Вопрос о роли и  значимости судебных органов в системе разделения властей, решается хоть и похоже, но по некоторым аспектам не равнозначно.

Так, некоторые специалисты  считают, что Суд должен выступать  гарантом равновесия властей, в других случаях Суд рассматривается  как посредник между законодательной и исполнительной властями (при этом, как указывает, например, Страусс К., Суд не справляется с данной задачей) и наконец отдельные авторы представляют Суд в виде института, призванного, в ситуации постоянной борьбы между ветвями власти, своими решениями “приспосабливать непрерывно усложняющуюся структуру к конституционным требованиям разделения властей, каждая из которых должна выполнять свои собственные функции”. Кроме названных, есть еще и другие интерпретации роли суда в системе других государственных властей.

Остро стоит вопрос и  о поддержании баланса властей, об оптимальном соотношении законодательной и исполнительной властей, в том числе и о допустимости делегирования законодательной власти.

Общей исходной точкой для  исследования проблемы оптимального соотношения законодательной и исполнительной властей является положение, что Парламент (Конгресс, Национальное собрание) принимает законы, а президент (правительство, кабинет) проводит их в жизнь. Причем это правило закрепляется законодательно и редко подвергается сомнению.

Мнения ученых расходятся в выявлении причин нарушения  баланса властей и соответственно способах их устранения.

Баланс властей редко  бывает стабильным, т.к. каждая из властей  стремится использовать концепцию  разделения в своих целях, для своего усиления.

Изменение баланса властей, с точки зрения некоторых авторов, объясняется существованием длительной тенденции поочередного усиления одной  и соответственно ослабления другой ветви власти, этой позиции противопоставляется тезис о том, что имеет место лишь эпизодическое нарушение баланса законодательной и исполнительной властей. Оно объясняется возникающими время от времени критическими для той или иной ветви власти ситуациями или же субъективными качествами глав государств.

Отдельные специалисты видят причину нарушения баланса властей в практике делегирования законодательства. С их точки зрения такой процесс подвергает “эрозии и в конечном счете разрушает принципы разделения властей”.

Вместе с тем, есть много сторонников практики делегирования законодательства, в обоснование пользы таких процессов они ссылаются на американский опыт делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Рузвельтом в 30-е годы, в период “великой депрессии” , на аналогичный опыт США 70-х гг.

Существует еще и  третий “средний” поход к делегированию  законодательства. Сторонники данного подхода допускают возможность, а иногда и необходимость делегирования законодательства, но подчеркивают, что для нейтрализации негативного его воздействия на разделение властей этот процесс нужно держать под судебным или иным эффективным контролем. И кроме того, передача законодательных прерогатив должна носить добровольный со стороны законодательной власти временный и ограниченный характер, чтобы не разрушать существующий баланс законодательной и исполнительной властей.

Помимо названных, в  западной литературе существует множество  иных подходов к проблемам сохранения баланса между ветвями власти, равно, как и к проблемам других аспектов теории разделения властей.

Принцип разделения властей  в законодательстве разных стран

Германия

Германия имеет федеративное устройство. Это значит, что политическая система государства делится  на два уровня: федеральный, на котором  принимаются общегосударственные решения международного значения, и региональный, на котором решаются задачи федеральных земель. Каждый уровень обладает собственными органами исполнительной, законодательной и судебной власти. Хотя земли и имеют неравное представительство в Бундесрате, юридически они имеют равный статус, что характеризует германскую федерацию как симметричную.

• Законодательная власть. Германский бундестаг (парламент) и бундесрат (орган представительства земель) осуществляют законосовещательную и законодательную функции на федеральном уровне и полномочны большинством голосов в две трети в каждом из органов вносить изменения в конституцию. На региональном уровне законотворчеством занимаются парламенты земель — ландтаги и бюргершафты (парламенты городов-земельГамбург и Бремен). Они принимают законы, действующие в пределах земель.
• Исполнительная власть на федеральном уровне представлена федеральным правительством, во главе которого стоит федеральный канцлер. Главой органов исполнительной власти на уровне субъектов федерации является премьер-министр (или бургомистр города-земли). Федеральной и земельными администрациями руководят министры, которые стоят во главе административных органов.
• Судебная власть. Федеральный конституционный суд следит за соблюдением конституции. Также к верховным органам правосудия относятсяФедеральный суд в Карлсруэ, Федеральный административный суд в Лейпциге, Федеральный суд по трудовым спорам, Федеральный общественный суд и Федеральный финансовый суд в Мюнхене. Большая часть судебных разбирательств находится в ответственности земель. Федеральные суды в основном занимаются пересмотром дел и проверяют решения судов земель на предмет формальной законности.