Зарубежный опыт проведения региональной политики

В отношении региональной политики скандинавских стран можно  сказать, что ее главным направлением является решение Проблем удаленных  северных территорий, хотя большое  внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране.

Политика, проводимая в Швеции, направлена на формирование самостоятельного развития отдельных регионов в области  экономики, уделяя при этом внимание развитию экономически сильных и  активно развивающихся компаний в наиболее слабо развитых регионах. Необходимо также сделать акцент на следующем факторе, который предполагает равноправие в политике страны.

Страны северной Европы не проводят столь активную региональную политику, так как проблема неравномерного развития регионов не так актуальна. Наибольшее внимание уделяется привлечению  инвестиций во внутренние районы. В данной области региональная политика является по большей части процессом промышленной реструктуризации регионов. Политика регионов в области «конкурентоспособности» является составной частью подхода в рамках политики «возрождения» и имеет ярко выраженную цель улучшения конкурентоспособности отдельных регионов.

Если проанализировать положение  в 15 странах Европейского Союза, то можно заметить, что региональная политика практически во всех странах  направлена на создание условия, которые  позволяют регионам полностью реализовать  имеющийся у них потенциал  и тем самым увеличить их вклад  в развитие национальной экономики. Можно сказать, что это и является главной задачей региональной политики стран-членов ЕС. Важным отличием между  этими странами является существование  ярко выраженного обязательства, позволяющего обеспечить равенство регионов.

Глава 3 ВОЗМОЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРОГРАМННЫХ МЕХАНИЗМОВ В РОССИИ

В настоящее время в  России уже функционирует свой “программный”  механизм в виде целевых программ развития регионов. В данных программах активно принимают участие организации  федерального уровня и уровня субъектов  Федерации. Например, к 1997 году было 28 программ, в которые входят три “комплексных программы” относительно социально-экономического развития территорий: для Курильских островов, Республики Саха и Тверской области. Другие же подобные программы  включают в себя решение более  частных задач (развитие малых и  средних городов в условиях экономической  реформы и т.д.). Разработка любой  целевой программы происходит по стандартной процедуре: обоснование  необходимости целевого подхода  к данной проблеме, а затем вырабатывается программа ее решения (цели, задачи, предлагаемые мероприятия и их внедрение, финансирование, ожидаемый результат  и механизмы контроля и наблюдения). К сожалению, региональные целевые  программы имеют много недостатков, например, отсутствие серьезного обоснования  их необходимости для наиболее нуждающихся  территорий, трудности бюджетного финансирования и т.п. Несмотря на это, они также  имеют потенциальные преимущества как для регионального, так и для федерального уровней в России, потому что данные программные механизмы способны решить социально-экономические проблемы развития территорий, а также являются базисом для создания эффективных инструментов политики, особенно для регионального развития.

3.1 Функционирование программных механизмов в Российских условиях

Проблемы социально-экономического развития регионов носят масштабный характер. В перспективе возможно, что Россия, как и другие страны, будет одновременно внедрять макро-, микро- и координационную политику для решения различных проблем развития регионов. Осуществление микрополитики требует вмешательства в различные области, требующие больших финансовых затрат, например, строительство крупной транспортной, коммуникационной и экономической инфраструктуры, делового климата через инвестиции и мягкие меры, развитие человеческих ресурсов, материальное возрождение.

Рассмотренный европейский  опыт указывает на явные преимущества от внедрения систем регионального  социально-экономического развития, которые  включают как федеральный уровень, так и субъектов федерации. Общегосударственный  уровень устанавливает общие  принципы, дающие возможность решить проблемы регионов. Региональный уровень  устанавливает детализированное рассмотрение своего собственного потенциала и проблем. Регионы также способны внести свои накопленные знания и навыки в  области экономического развития. Свои идеи можно будет перенести в  другие регионы, так как они имеют  похожие цели в отношении территорий, но с учетом их собственной специфики.

Механизм планирования и  программного метода, который уже  функционирует в России в виде целевых программ развития регионов, следует развивать и совершенствовать с учетом российских условий. В создании подобных систем европейский опыт указывает  на наличие определенных условий  и факторов, которые подтверждают их успех.

Между слабо- и сильно развитыми регионами необходим “пакт о солидарности”.    Условием для введения любого механизма перераспределения, дающего возможность направить средства на развитие менее развитых регионов, является наличие пакта о солидарности между более обеспеченными и менее обеспеченными регионами.

В развитии Европейского Союза  солидарность выдвигалась как неотъемлемый фактор, так как членами Союза  все больше становились страны, которые  стоят на разных ступенях экономического развития. Например, Совместная Задача вместе со Структурными фондами опирается  на пакт о солидарности между землями, что дает возможность дополнительного  финансирования более слабо развитых регионов. Воссоединение Германии в  большей степени увеличило экономическое  неравенство в развитии страны и  внесло напряженность в общее  соглашение. Исключением в проблеме пакта о солидарности стала французская  система контрактов, в которой  данный вопрос не был основным, потому что государство являлось централизованным и контракты играют незначительную роль в перераспределении.

Пакты о солидарности можно  получить при формировании любой  системы, создающейся в общих  интересах. Внедрение подобной системы  возможно двумя способами — прямым и косвенным. Прямой путь предполагает поощрение за содействие в области  регионального развития в той  или иной форме всем странам-членам ЕС и территориям данной страны, однако для слаборазвитых территорий данное поощрение больше. Каждый участник здесь явно выигрывает в той или  иной степени. Косвенный путь, несмотря на пренебрежение, является также эффективным. Это относится к косвенным  экономическим и социальным преимуществам, которые получают более развитые регионы в экономическом пространстве от развития менее благополучных  регионов.

3.2. Стабильная экономическая обстановка

Каждая из вышеописанных  систем предполагает наличие стабильной экономики, дающей возможность широкому кругу организаций выделять ассигнования на программы и выполнять их.

Это возможно в тех странах, где имеется стабильность в правительстве, макроэкономическом развитии, политике и т.п. Приведенные выше примеры  свидетельствуют, что даже в сравнительно богатых государствах с достаточно стабильным экономическим развитием  не всегда можно гарантировать необходимые  условия. Например, французский и германский примеры иллюстрируют случаи, когда национальные правительства неожиданно и в одностороннем порядке уменьшали свои ассигнования в ответ на затруднения во внешней среде, в том числе на отрицательные тенденции в экономике.

Следует заметить, что при  частых и крупных изменениях программы  могут превратиться из настоящих, выполнимых планов в смутные выражения намерений. Этого следует избегать, так как  подобные действия существенно подрывают  доверие к партнерским соглашениям, которые реализуют эти механизмы. Одна из рекомендаций, основанная на европейском  опыте: лучше выделять умеренные  финансовые ассигнования на данные программы, чем высокие, которые вряд ли будут  выполнены.

Глава 4 СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РОССИЙСКОГО И ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА

Государственное регулирование  регионального развития присуще  каждой стране, но в разных формах. При  решении проблем, связанных с  формированием российской региональной политики, весьма важным представляется изучение зарубежного опыта. Проблемам  региональной экономической политики в научных исследованиях уделяется  большое внимание, однако общепринятого  толкования этого термина до сих  пор не существует. На основе анализа  отечественного и зарубежного опыта  проведения региональной политики мы выделяем два направления воздействия  государства на региональное развитие: осознанную региональную политику и  неосознанное влияние государства  на региональное развитие. Неосознанное воздействие государства на развитие регионального хозяйства зачастую оказывается масштабнее региональной правительственной политики. Главная  причина этого заключается в  том, что, хотя большинство осуществляемых государством мер и не преследует каких-либо региональных целей, региональная политика находит своё определённое пространственное выражение. Механизмы  воздействия государственной экономической  политики на региональное развитие относятся к так называемым «региональным последствиям нерегиональных решений». Примером этого является широко применявшееся с 70-х гг.во всех странах с развитой рыночной экономикой государственное стимулирование развития малого бизнеса. Особое внимание уделялось при этом фирмам, занимающимся разработкой и внедрением высоких технологий. Формально льготы, декларированные для малого бизнеса, были доступны на всей территории страны, но наибольшие возможности получили фирмы, сосредоточившие значительную часть науки, высшего образования, НИОКР, новейших отраслей промышленности. Естественно, что особые возможности развития малого бизнеса при этом получили столичные районы. Таким образом, стремление ускорить развитие малого бизнеса способствовало одновременно и усилению региональных социально-экономических диспропорций. В то же время некоторые меры государства направлены на достижение собственно пространственных целей: ускорение (реже ограничение) развития отдельных районов, ареалов, центров, их переструктуризация, создание экономической и социальной инфраструктуры. В странах с развитой рыночной экономикой региональная политика выступает не как набор отдельных законов и программ, а как целостная система мер, охватывающая всю территорию станы и имеющая стройную организационную структуру. К сожалению, до настоящего времени региональная наука не сумела обобщить результаты многолетних теоретических дискуссий о содержании региональной политики и дать краткое и ёмкое её определение. Обращает на себя внимание подход западных специалистов к понятию региональной политики: «Региональная политика - политика, нацеленная на устранение значительных несоответствий показателей безработицы или дохода на душу населения в разных регионах». Однако из этого определения неясен субъект данной политики. В общем, виде цели региональной политики в странах рыночной экономики определяются следующим образом: «Цели региональной политики - сбалансированность, то есть сведение к минимуму тех неравенств, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом или сближению в развитии её частей, или групп стран (например, стран - членов Европейского Союза)» . Разница в сущности региональной политики

Советского государства  и стран с развитой рыночной экономикой очевидна. В условиях централизованного планирования проблема снижения межрегиональных различий в доходах населения между союзными республиками (до более низких таксономических единиц государственная политика в СССР не доходила) решалась на общесоюзном уровне путём межреспубликанского перераспределения финансовых ресурсов, однако при сильной вертикали власти межрегиональная дифференциация не оказывала существенного влияния на социально-политическую ситуацию в стране.

Поэтому задача «выравнивания  уровней социально-экономического развития регионов» носила не столько  экономический, сколько политический характер, и относилась лишь к уровню союзных республик, практически  не затрагивая многочисленные регионы  страны. Ситуация принципиально изменилась после того, как Россия выделилась в самостоятельное государство  и начала коренную реформу экономики  на основе рыночных отношений. В условиях реформирования произошло резкое сокращение государственной собственности, что  сделало невозможным планомерное  размещение производительных сил, которое  являлось основой советской региональной политики. Основным объектом региональной политики впервые стали субъекты Федерации. Эти и другие особенности  современной России вызвали необходимость  формирования новых представлений  о содержании региональной политики. Общеизвестно, что основной целью  региональной экономической политики является достижение равномерного и  эффективного распределения хозяйственной  деятельности по территории страны и  смягчения социальных и экономических  диспропорций в развитии страны.

Эта формулировка характеризует  две стороны регионального развития:

экономическую эффективность, которая требует экономически рационального  распределения производства в пространстве и использования производственного  потенциала каждого региона в  целях общенационального благосостояния;

социальную справедливость, т. е. такое пространственное распределение  экономической деятельности, при  котором жители всех регионов имеют  более или менее равные возможности  для достижения желаемого благосостояния.

Обе эти цели региональной политики противоречивы. Например, сумма  максимумов региональных доходов эквивалентна максимуму национального дохода только при условии свободной  конкуренции, однако пространственная экономика не является экономикой свободной  конкуренции, поэтому конфликт между  национальными целями (рост и эффективность) и региональными (равенство) неизбежен. На практике этот конфликт разрешается  следующим образом: на каждом конкретном историческом этапе развития в каждой конкретной стране преобладает одна из указанных целей. По мнению академика  А.Г. Гранберга, «при всём многообразии формулировок цели региональной политики всегда выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью». Природа этого компромисса связана с необходимостью частичного перераспределения ресурсов самодостаточных регионов к проблемным, следствием чего является определённое замедление развития первых и ускорение развития вторых. Теоретической основой нахождения оптимального компромисса между этими группами регионов, а следовательно, и компромисса между экономической эффективностью и социальной справедливостью, является нахождение оптимума по Парето в многорегиональной системе. В Германии население бывшего ФРГ считает избыточным перераспределение средств для подъёма восточных земель; в Испании жители промышленно развитой провинции Каталония выражают недовольство региональной политикой центра, связанной с поддержкой менее развитых провинций; на севере Италии, уровень промышленного развития и финансовые показатели которого существенно превышают аналогичные показатели аграрного юга страны, усиливаются сепаратистские настроения. В России так называемые «регионы-доноры» апеллируют к федеральному центру по поводу изъятия у них всё большего объёма финансовых средств для поддержки отсталых регионов. Все это означает, что математический аппарат не является всесильным и отступает перед реальной действительностью ввиду невозможности отразить всё многообразие экономических, социальных, экологических и культурных аспектов регионального развития. Мы считаем, что в региональной политике конфликтность целей «справедливость» и «эффективность» обусловливается необходимостью реализации обеих путем перераспределения одних и тех же бюджетных средств. В этом смысле цели региональной политики затрагивают интересы разных групп населения. В реализации цели «справедливость» более всех заинтересовано население проблемных регионов, в которых без поддержки государства нельзя ожидать оживления экономической активности. В процессе реализации второй цели поддержку получают, как правило, предприниматели регионов с относительно благоприятными условиями предпринимательской деятельности. По мнению автора исследования, уменьшение межрегионального неравенства означает сближение регионов по уровню социально-экономического развития. Это создает более благоприятные условия для эффективного развития общенационального рынка, гармонизации социально-экономических преобразований, качественного изменения общероссийского менталитета, укрепления единства государства.

Усиление же региональных различий затрудняет проведение общей  политики социально-экономических  преобразований и формирование общенационального  рынка, несёт опасность региональных кризисов и межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики, ослабления целостности государства. По мнению ученых В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, «ни одно государство в мире … не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа».Автор данного исследования под региональной экономической политикой понимает сознательную деятельность органов государственного управления, реализующую интересы государства в отношении регионов (общегосударственные интересы) и внутренние интересы самих регионов (региональные интересы), направленную на создание институциональной среды регионального развития и устранение диспропорций в пространственном развитии. В этой связи мы выделяем в структуре государственной региональной политики две составляющие: общесистемную и селективную. Целью общесистемной политики является создание институциональной среды регионального развития. Меры такой политики не имеют избирательного назначения, они равномерно влияют на все регионы, то есть по характеру воздействия она является общегосударственной. В рамках общесистемной региональной политики осуществляется: определение сферы самостоятельных и совместных действий, полномочия и ответственность органов власти по всем аспектам развития регионов; установление общефедеральных правил, процедур и норм федерально-регионального разделения собственности, природных ресурсов, финансов. С определённой долей условности в зависимости от государственного политико-территориального устройства мы различаем три типа общесистемной региональной политики: регулятивный, конкурентный, смешанный. Для регулятивной политики характерна главенствующая роль государства с его централизованными ресурсами, а регионы подчиняются центральным властям как проводники их политики. Этот тип общесистемной политики в большей степени имеет место в унитарных государствах.

Конкурентный тип политики характеризуется тем, что центральные  власти определяют лишь общие «правила игры» полностью самостоятельным  в принятии решений регионам. В  отличие от регулятивной политики при  конкурентном типе главной действующей  силой регионального развития становятся регионы, они «борются» на общих  и равных условиях конкуренции за ресурсы регионального развития (трудовые, финансовые и т. д.) Этот тип  общесистемной политики характерен преимущественно для федеративных государств.