Анализ государственного долга РФ

Как показал анализ государственного внутреннего долга, его величина с 1993 г. по 2010 г. возрастала, за исключением 2002 г. За рассматриваемый период величина внутренних заимствований РФ выросла с 3,57 млрд. руб. до 2094,73 млрд. руб. Большая часть внутренних обязательств, выражена в государственных ценных бумагах, среди которых преобладающая часть по состоянию на 1 января 2010 г. принадлежит Облигациям федерального займа с амортизацией долга. Кроме государственных ценных бумаг, внутренний долг включает в себя государственные гарантии, выраженные в валюте РФ. Доля государственного внутреннего долга в ВВП на 1 января 2010 г. соответствует 5,4%, что является характеризует долговую нагрузку на государство как устойчивую.

 

ГЛАВА 3 ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ УСТРАНЕНИЕ

 

3.1 Факторы, снижающие эффективность государственных заимствований

 

Управление государственным долгом – это процесс разработки и выполнения стратегии управления задолженностью органов государственного управления, которая позволяет привлекать необходимую сумму финансирования, выполнять целевые установки Правительства Российской Федерации в отношении степени риска и затрат, а также решать любые другие задачи, поставленные Правительством Российской Федерации в области управления государственным долгом. [19, 59]

Управление государственным долгом Российской Федерации должно базироваться на достижении долговой устойчивости, исключающей возможности возникновения кризисов ликвидности или платёжеспособности, а также на постепенном снижении зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров и ссудного капитала. [25, 14]

Для эффективного управления государственным долгом Российской Федерации, необходимо определить проблемы, которые сложились в России в анализируемой области.

Для Российской Федерации главной проблемой с момента провозглашения её суверенитета было отсутствие продуманной стратегии управления государственным внутренним и внешним долгом. Следствием этого стало экономически необоснованное принятие долга бывшего СССР, особенно внешнего государственного долга, и затем стремительный рост нового российского долга.

До сих пор существуют спорные моменты при определении государственного долга Российской Федерации. Не все республики бывшего СССР ратифицировали соглашение о «нулевом варианте». Напротив, некоторыми из них до сих пор отстаивается позиция не признавать условия договоренности, в результате которой Россия унаследовала советский долг взамен на активы за рубежом. Представляется спорной сама величина советского долга из-за некредитной природы некоторой её части (к примеру, долгов перед странами бывшего социалистического лагеря). [28, 45]

Усложняет ситуацию и законодательное закрепление признака классификации государственного долга на внутренний и внешний. Подобное состояние было приемлемым в 1990-х г.г., когда в Российской Федерации формировались рыночные отношения. Теперь же, когда эти отношения практически охватили всю социально-экономическую и финансовую сферы, значительная часть долговых обязательств России находится в собственности нерезидентов. Иностранные инвесторы оказались владельцами не только инвалютных долговых обязательств, но и большей части рублевых облигаций, которые формально относятся к внутреннему долгу страны. Разграничение государственного долга на внутренний и внешний теряет экономический смысл.

К тому же нет законодательно закреплённых целей государственных заимствований, системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом, не определены пределы полномочий и ответственность Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств.

Другая проблема заключается в том, что основанная часть российских долговых инструментов номинирована в долларах, что повышает степень валютных рисков по операциям обслуживания и погашения задолженности, особенно в связи с введением евро и разницы в курсах валют. Это ставит управление госдолгом, в частности внешним, в жесткую зависимость как от внешних факторов, так и от валютной политики государства и состояния платёжного баланса страны. [29, 15]

Приведённые обстоятельства усложняют долговое положение России в случае ухудшения мировой экономической конъюнктуры, усиливают риски при возникновении неблагоприятной ситуации в финансовой сфере. Всё это обуславливает необходимость реформирования системы управления государственным долгом на основе использования мирового опыта.

Рассмотрим обозначенные проблемы более подробно.

В то время как в индустриально развитых странах, а также в странах развивающихся рынков механизмы управления государственным долгом быстро эволюционировали, перемены в российской системе управления государственным долгом до середины 90-х годов были достаточно медленными.

Унаследованная Россией от командно-административного строя бывшего СССР система управления долгом выявила свою неадекватность условиям переходного периода экономического развития. В значительной мере это было связано с тем, что Союз ССР в послевоенные годы был образцовым заемщиком, своевременно и в полном объеме выполнявшим свои долговые обязательства. Опыт преодоления долговых и финансовых кризисов у структур, занимающихся управлением долгом, отсутствовал.

Для долговых институтов Российской Федерации в первые годы после распада СССР были характерны две важные особенности:

1) использование Внешэкономбанка  СССР (ВЭБ), располагающего значительным  техническим и кадровым потенциалом, в качестве агента российского  Правительства по мобилизации внешних заемных ресурсов;

2) децентрализация функций по управлению внешним долгом и осуществлению внешних заимствований в различных министерствах и ведомствах, включая Минфин России, Минэкономики России, отраслевые министерства и ведомства. [34, 52]

В стране практически не существовало единого центра по управлению государственным долгом и реализации единой долговой стратегии государства, отсутствовал внутренний рынок финансовых инструментов с фиксированной доходностью (государственных облигаций).

Долговой кризис 1991 года привел к утрате Россией доступа к иностранным (коммерческим) источникам капитала. Основная цель долговой политики в 1991-1993 годах сводилась к организации управления займами международных финансовых организаций (МФО).

Вплоть до середины 1996 года управление государственным внешним долгом сводилось, в основном, к урегулированию долга бывшего СССР в рамках Парижского и Лондонского клубов кредиторов.

В период 1996-1997 годов процесс формирования отдельных элементов системы управления государственным долгом осуществлялся не на основании долговой стратегии, а в ответ на текущие потребности в области государственных расходов. В целом это позволяло контролировать долговую ситуацию лишь в краткосрочной перспективе и решать в основном проблемы текущего бюджетного дефицита по мере их возникновения. В 1994-1995 годах был реализован ряд важных технических новшеств, в частности была создана торговая система ММВБ, обеспечившая технические возможности для первичного размещения и вторичного рынка государственных ценных бумаг. Процесс централизации долговых функций в Министерстве финансов Российской Федерации начался с 1998 года. [19, 60]

В целом, в 90-х годах институциональная структура управления государственным долгом России не подвергалась серьезному реформированию и отличалась следующими недостатками:

– отсутствие должной координации долговой политики страны с денежно-кредитной и фискальной политикой;

– отсутствие стратегического подхода, краткосрочный характер мер в области управления государственным долгом;

– отсутствие четкой координации между операциями на рынках внешних и внутренних долговых обязательств;

– непрозрачность долговой политики для кредиторов и инвесторов, российского общества в целом, отсутствие регулярной отчетности по государственному долгу;

– отсутствие эффективных процедур управления рисками, связанных со структурой государственного долга;

– неполнота и разрозненность информации о займах субъектов федерации и государственных предприятий, многие из которых были экономически нерациональны и негативно влияли на платежеспособность страны, отсутствие реальных механизмов контроля и регулирования их со стороны федерального Правительства.

Таким образом, одними из наиболее существенных недостатков формирующейся в России системы управления государственным долгом является то, что упомянутая система:

1) недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

2) не полностью обеспечивает предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению;

3) носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер.

В действующей системе управления долгом отсутствует:

1) Четкое законодательное закрепление  разделения компетенции между  ветвями государственной власти в области управления государственным долгом.

В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном кодексе Российской Федерации и федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» вопросы управления государственным долгом, отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. [25, 15] С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствований с чрезмерной детализацией источников привлечения конкретных кредитов и направлений использования привлеченных средств препятствует выполнению Правительством Российской Федерации функций по управлению государственными заимствованиями, как с точки зрения стоимости и сроков заимствований, так и по комбинированию источников этих заимствований с целью сокращения расходов на обслуживание долга.

2) Законодательное закрепление  полномочий Правительства Российской  Федерации по проведению полного спектра операций в области управления государственным долгом.

Законодательно не определено само понятие «управление долгом» и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации в сфере выполнения этой его функции.

В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.)

В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

3) Детализированный учет долговых  обязательств.

В настоящее время единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России – внутренний долг, Внешэкономбанк СССР – внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.

Методология учета долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости от органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет.

Кроме того, методология учета в ряде случаев отличается не только по категории долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а также бюджетной политики в целом.

4) Единая система анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга.

В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.

В связи с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной валюте, государство несет значительные риски в форме возможного резкого изменения валютного курса рубля.

Одновременна рост валютного курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования будут менее выгодными для бюджета, чем внешние заимствования на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и наоборот, в случае падения валютного курса рубля).

Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие процентные ставки, что приводит к возникновению риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями процентных ставок на международных рынках.

Таким образом, развитие системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.