Управление финансовыми ресурсами региона и муниципалитета

Коснувшись темы платных  услуг в здравоохранении, директор Центра фискальной политики обратила внимание собравшихся на то, что  такие услуги, как правило, требуют  более детализированной формулировки. Платные услуги, предоставляемые муниципальным учреждением, также относятся к категории муниципальных услуг (ст. 6 БК РФ) и требуют включения в перечень таких услуг. Также и на платные услуги, предоставляемые сверх Программы государственных гарантий, тоже необходимо формировать задание (в соответствии со ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ и в целях контроля за соблюдением качества предоставляемых в муниципальном учреждении медицинских и прочих услуг).

Вопросы, возникающие у  муниципальных финансистов, и ответы на них были темой доклада Н. В. Гвоздевой, заместителя директора  ООО «Бюджетные и финансовые Технологии». Статью на основе данного доклада  читайте в одном из ближайших  номеров журнала «Бюджет». 

• Опыт и вопросы городов:

Практическим опытом использования  внебюджетных средств и кредитных  ресурсов на покрытие временных кассовых разрывов при исполнении бюджета  муниципального образования на примере  города Ярославля поделился А. А. Данц, заместитель мэра, директор департамента финансов мэрии города. В результате проведенной в муниципальном  образовании работы эффект от экономии расходов на обслуживание долговых обязательств по кредитам кредитных организаций  за 2010 год составил около 50 млн руб. Оптимизации бюджетных расходов муниципального образования посвятила  свое выступление И. А. Евдокимова, заместитель  Городского Головы, начальник управления финансов города Калуги, председатель секции.

В существующей в настоящее  время модели регулирования субъектами РФ расходов на содержание аппарата управления дотационных муниципальных образований  имеется ряд проблемных моментов, о которых рассказала с учетом практики, наработанной в своем городе, Т. Ю. Григорова, заместитель председателя департамента финансов администрации   города Липецка. Так, во исполнение требований ст. 136 Бюджетного кодекса РФ в части установления для дотационных муниципальных образований нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, администрация Липецкой области установила для Липецка норматив формирования общего объема расходов на содержание аппарата управления - 5,6 (на 2011 год). Эта цифра умножается на объем первоначально утвержденных налоговых и неналоговых доходов, запланированных для муниципального образования на очередной финансовый год, затем делится на 100, а получившаяся сумма и является лимитом средств на содержание аппарата управления, превышать который нельзя. 

Как показала практика, данная модель регулирования расходов органов  местного самоуправления ставит муниципальные  образования в жесткие условия. В случае Липецка  это означает невозможность установления муниципальным служащим максимальных окладов и повышения надбавок, а также проведения текущих и капитальных ремонтов помещений, замены отслужившего свой срок оборудования и многих других мероприятий. Учитывая, что нормативы расходов на аппарат управления устанавливаются для муниципальных образований, в чьих бюджетах доля межбюджетных трансфертов превышает 10 %, Липецк предлагает выйти с законодательной инициативой в Министерство финансов РФ, предложив внести изменения в порядок расчета уровня дотационности местных бюджетов (ст. 136 БК РФ) путем исключения из суммы межбюджетных трансфертов субсидии. Анализ, проведенный на примере бюджета Липецка, показал, что с учетом предлагаемых изменений уровень дотационности в течение двух из трех последних финансовых лет не превышает 10 %. А это в свою очередь дает дополнительные возможности муниципалитетам, в том числе и по установлению муниципальным служащим более достойной оплаты труда.

• Тарифы ЖКУ

В начале 2010 года стало очевидно, что уровень тарифов на услуги ЖКХ для населения не может  расти прежними темпами. В 1400 муниципальных  образованиях тарифы выросли более  чем на 25 %, при этом в целом  по стране рост тарифов составил в  среднем 13,5 %. Стоимость жилищно-коммунальных услуг в расчете на одного человека в месяц достигла в 2010 году 1,4 тыс. руб. Однако устойчивый рост тарифов  на услуги ЖКХ в течение последнего десятилетия не влечет за собой столь  же устойчивого улучшения финансового  состояния организаций сферы. Финансовый результат в целом по стране один и тот же — «убытки». При этом есть все основания утверждать, что  достигнутый к 2010 году уровень тарифов  на жилищно-коммунальных услуги позволяет  отрасли работать безубыточно. Тем  более что во многих регионах организации  ЖКХ в целом работают с прибылью. В своем докладе Л. И. Пронина, государственный советник РФ 2 класса, доктор экономических наук, проанализировала принятые меры по совершенствованию  системы тарифного и нормативного регулирования жилищно-коммунального  хозяйства, а также очертила перспективы  решения проблем отрасли.

Предпринятые ранее на федеральном уровне меры и решения  носят административный, нерыночный характер. В условиях фактического отсутствия реального учета предоставления услуг теплоснабжения, горячего и  холодного водоснабжения плата  взимается преимущественно по нормативам потребления. Остановить в такой  ситуации рост платы граждан за услуги ЖКХ не представляется возможным. Совершенствование  правил тарифного регулирования  теряет свою значимость в условиях определения объемов расходуемых  ресурсов по нормативам потребления. С  учетом этого, по мнению докладчика, представляется необходимым принять правила, обеспечивающие обязательное установление общедомовых  приборов учета и стимулирующие  использование индивидуальных приборов учета. Для этого потребуется также решить задачу источников финансирования мероприятий по оснащению жилищного фонда данными приборами и проблему производства отечественной промышленностью необходимого количества приборов.

По мнению Л. И. Прониной, можно расширить задачи Фонда  содействия реформированию жилищно-коммунального  хозяйства, включив в них обязательное оснащение многоквартирных домов  приборами учета в процессе капитального ремонта. А также издать в полном объеме нормативно-правовые акты, необходимые  для реализации Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений  в отдельные законодательные  акты Российской Федерации». Еще одним  направлением сдерживания роста  тарифов на ЖКУ является привлечение  частных инвестиций в данную отрасль. При этом важнейшими инструментами  стимулирования частных инвестиций в коммунальную инфраструктуру являются переход к установлению долгосрочных тарифов и стимулирование заключения концессионных соглашений. Вместе с  тем важно применять также  налоговое стимулирование.

Важнейшей проблемой отрасли  является и дефицит финансовых ресурсов в местных бюджетах, что сдерживает развитие и модернизацию ЖКХ. В то же время Федеральным законом  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» практически весь комплекс вопросов в сфере ЖКХ отнесен  к компетенции органов местного самоуправления. Таким образом, оздоровление и развитие отрасли не может быть осуществлено в отрыве от реформы  местного самоуправления, повышения  финансовой самостоятельности муниципалитетов. Основное направление создания условий  для стабилизации уровня тарифного  регулирования в сфере ЖКХ  — это совершенствование соответствующего законодательства.

Н. С. Максимова, председатель Совета Сообщества, депутат Государственной  думы РФ, поблагодарила собравшихся  за участие в заседании и призвала присылать свои предложения и  замечания по совершенствованию  российского законодательства. Ведь цель деятельности Секции и Сообщества в целом - подготовка Советом СФР согласованных предложений по рассматриваемым на заседаниях вопросам и доведение их до Правительства РФ, Министерства финансов РФ, других заинтересованных министерств и ведомств.

4. Как добиться финансовой автономии муниципалитетов

В ходе реформы местного самоуправления и в связанном с ней совершенствовании межбюджетных отношений выявляется множество проблем. Они последовательно решаются путем внесения изменений в федеральное законодательство, в том числе и по инициативе регионов и муниципалитетов. Однако, несмотря на то, что бюджетное законодательство постоянно корректируется, вопрос финансовой автономии муниципальных образований не утратил своей актуальности. Лариса Анатольевна КАЛИНЧЕНКО, первый заместитель министра финансов Ставропольского края

Для обеспечения реальной финансовой самостоятельности местных  бюджетов, повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала территории, улучшения администрирования поступлений в местные бюджеты в Ставропольском крае применяются все инструменты межбюджетного регулирования в рамках действующего бюджетного законодательства РФ. К примеру, уже на стадии бюджетного планирования предпринимаются меры, направленные на стимулирование деятельности органов местного самоуправления по повышению налогового потенциала территорий. Во-первых, при определении налогового потенциала муниципального образования для расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности не учитываются неналоговые поступления. Эта мера служит органам местного самоуправления края хорошим стимулом для более эффективного управления муниципальным имуществом. Во-вторых, при определении налогового потенциала по отдельным налогам учитываются особенности их исчисления. Например, при расчете налога на доходы физических лиц принимаются во внимание данные за два предыдущих отчетных периода, что позволяет муниципалитетам в течение двух лет иметь определенное преимущество при выводе заработной платы «из тени» или при увеличении числа рабочих мест. При расчете земельного налога учитываются значения кадастровой стоимости земельных участков по конкретным муниципальным образованиям. А при расчете налогового потенциала по данному виду налога его значение увеличивается на сумму льгот, предоставляемых органами местного самоуправления, что, безусловно, усиливает их ответственность при принятии подобных решений.

Применение единых нормативов отчислений:

Так как укрепление финансовых основ деятельности публично-правовых образований на муниципальном уровне для обеспечения стабильности социально-экономического развития края в целом очень важно, ежегодно увеличивается число региональных налогов, зачисляемых по единым нормативам отчислений в местные бюджеты. Если в 2006 году в бюджеты муниципальных районов (городских округов) зачислялось четыре вида налогов, а в бюджетах поселений единые нормативы отчислений от региональных налогов не устанавливались, то в 2010 году для зачисления региональных налогов в местные бюджеты установлены нормативы отчислений по шести видам налогов. При этом увеличился не только перечень налогов, но и нормативы их отчислений, а в бюджеты поселений теперь зачисляются транспортный налог по нормативу 40 % и единый сельскохозяйственный налог по нормативу 15 %. Данные в разрезе типов муниципальных образований приведены в таблице 1. В результате объем указанных налогов в доходах местных бюджетов за пять лет увеличился в 2,4 раза: с 473 млн руб. в 2006 году до 1,1 млрд руб. в 2010 году (см. рис. 1).

Таким образом, доля налоговых и неналоговых доходов в структуре доходов местных бюджетов (без учета субвенций) составила по итогам 2010 года: для городских округов - 70 %, для муниципальных районов - 44,5 %, для муниципалитетов поселенческого уровня - 38,5 %. Однако из-за существенного различия налогового потенциала муниципальных образований, закрепление за муниципалитетами налогов по единым ставкам приводит к перераспределению доходов в пользу более обеспеченных муниципалитетов. Это, конечно, неплохо при наличии дополнительных источников для поддержки менее обеспеченных муниципалитетов. Однако Ставропольский край - территория с невысоким уровнем бюджетной обеспеченности и соответственно имеет ограниченные финансовые возможности.

Внедрение дополнительных нормативов отчислений

Решение задачи сокращения дотационности  местных бюджетов осуществляется с применением другого инструмента межбюджетного регулирования. Бюджетный кодекс РФ дает возможность заменить дотацию, предоставляемую местным бюджетам из фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и поселений на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налогов, зачисляемых в региональные бюджеты. Благодаря активной разъяснительной работе с руководителями органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края этот инструмент используется на протяжении последних пяти лет. Так, в 2006 году замену указанных дотаций на дополнительные нормативы отчислений от налогов произвели 17 муниципальных образований, в 2007 году — 108, в 2008 году - 115, в 2009 году - 96, в 2010 году - 58, в 2011 году - 70. Результат использования указанного инструмента приведен на рисунке 2.

Этот механизм достаточно привлекателен  с точки зрения получения дополнительных доходов в местные бюджеты, поскольку превышение поступающих доходов над расчетным объемом дотации не изымается в краевой бюджет. Например, в результате замены дотации на дифференцированные нормативы отчислений от налогов в 2006 году в местные бюджеты дополнительно поступило 80,1 млн руб., в 2007 году -499,7 млн руб., в 2008 году - 241 млн руб., в 2009 году - дополнительные доходы не получены в связи со снижением поступлений от налога на доходы физических лиц, обусловленным кризисными явлениями в экономике, в 2010 году поступления составили 17,6 млн руб.

Министерство финансов Ставропольского  края провело анализ причин, обусловивших существенное снижение с 2009 года числа муниципальных образований, осуществляющих замену дотации на дифференцированные нормативы отчислений от налогов. Анализ показал, что снижение обусловлено, во-первых, изменением норм бюджетного законодательства РФ, существенно ограничившим реализацию этой возможности. Например, с 2009 года установление трансфертозамещающих нормативов отчислений возможно только от НДФЛ (ранее ограничения по перечню налогов установлены не были). В переходный период по согласованию с представительными органами местного самоуправления помимо НДФЛ дотация замещалась нормативами отчислений от налога на имущество организаций, налога на прибыль организаций. Как правило, муниципалитеты «комбинировали» налоги, чтобы снизить риски непоступления дополнительных доходов. Во-вторых, сыграли свою роль особенности применяемой в крае схемы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений через районные фонды финансовой поддержки поселений.