Государственное и муниципальное управление

Функции финансов реализуются через финансовый механизм, который включает совокупность организационных форм финансовых отношений в народном хозяйстве, порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, методы финансового планирования, формы управления финансами и финансовой системой, финансовое законодательство. Особое значение имеет при этом фактор стабильности финансового законодательства, поскольку без этого невозможно осуществление инвестиционной политики.

2. Характеристика звеньев финансовой системы 

2.1. Централизованные  звенья финансовой системы

Под централизованными звеньями финансовой системы понимают экономические отношения, связанные с образованием и использованием фондов денежных средств, аккумулируемых в государственной бюджетной системе и правительственных внебюджетных фондах.

К централизованным фондам денежных средств, или централизованным финансам, относятся те денежные средства государства, которые поступают в его распоряжение как властвующего субъекта. К таким фондам относятся: во-первых, денежные средства, аккумулируемые в государственной бюджетной системе; во-вторых, внебюджетные централизованные фонды государства; в-третьих, государственное страхование; в-четвертых, государственный, в том числе банковский, кредит⁶.

Центральное место в финансовой системе Российской Федерации занимает бюджетная система. Эффективная бюджетная система страны является важнейшим фактором устойчивого экономического роста, поскольку из бюджетных средств осуществляется финансирование инвестиционных программ в области экономики, экологии, науки, образования, здравоохранения, обеспечивается оборона и безопасность страны и т.д. Это обстоятельство предопределяет необходимость постоянного финансового мониторинга бюджетной системы РФ.

Согласно определению, данному  в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ, бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов⁷.

Бюджетная система РФ - часть финансовой системы России. Бюджетная система РФ состоит из трех уровней. По сравнению с прежними законодательными актами основное изменение состоит в том, что в состав бюджетной системы включены бюджеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расширенное толкование ввелось в Бюджетный кодекс РФ впервые. Таким образом, авторы БК РФ определили три уровня бюджетов и бюджетную систему РФ, состоящую из трехуровнего бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов⁸. Бюджетная система в РФ основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируется посредством норм права.

В бюджетную систему РФ входят бюджеты трех уровней:

- к первому уровню относятся  федеральный бюджет и бюджеты  государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень состоит из  бюджетов субъектов РФ и бюджетов  территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - местные бюджеты, в число которых входят бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.

Денежные  средства, находящиеся в бюджетной  системе РФ, в основном образуются за счет налогов и других обязательных платежей юридических и физических лиц, а также за счет использования средств, привлеченных на возвратной основе через внутренний или внешний кредит. Под доходами, полученными за счет налогов,  понимаются федеральные, региональные, местные налоги и сборы, а также сюда относятся штрафы и пени. Доходы с налогов закрепленные за бюджетами соответствующего уровня и бюджетами государственных внебюджетных фондов, считаются собственными доходами бюджетов. БК РФ определяет доходы бюджета как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Бюджет  можно рассматривать в трех аспектах:

- в материальном аспекте бюджет - это централизованный денежный  фонд, формируемый государством  либо его территориальными образованиями и обеспечивающий выполнение функций органов власти и управления соответствующей территории;

- в экономическом аспекте бюджет  представляет собой совокупность  отношений, возникающих в связи  с образованием, распределением  и использованием денежных фондов;

- как правовая категория бюджет - это основной финансовый план  соответствующей территории.

Бюджет  как в целом для РФ, так и  для территориальных единиц играет значительную роль, через него реализуется  региональная и национальная политика, за его счет происходит развитие международных связей; бюджет является основой финансовых ресурсов государства и является единственным источником финансовых средств, находящихся в непосредственном распоряжении государственных и муниципальных органов.

Федеральный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ.

В бюджетной системе РФ концентрируется  значительная часть финансовых ресурсов страны. Так, согласно Федеральному закону от 19.12.2006 № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» (с изм. и доп. от 17.07.2007) в 2007 г. доходы федерального бюджета России составили 6 965  млрд. руб., расходы в сумме 5 463 млрд. руб⁹. Таким образом, превышение доходов над расходами федерального бюджета в 2007 году составило 1 501 млрд. руб.

Особенностью  российской бюджетной системы является превышение расходов бюджетов регионального (субфедерального) уровня над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами. Эта тенденция противоречит общемировой практике, согласно которой в большинстве стран мира (за исключением Финляндии) федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы.

Федеральный бюджет РФ формируется за счет: налога на добавленную стоимость; акцизного сбора; налога на доходы физических лиц; единого социального налога; налога на прибыль организаций; налога на добычу полезных ископаемых; водного налога; сбора за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; государственной пошлины.

Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней  бюджетной системы РФ образуют консолидированный  бюджет РФ. Введение понятия консолидированного бюджета было необходимо в связи с тем, что единый государственный бюджет РФ был упразднен, а в нем объединялись все звенья бюджетной системы. На территории Российской Федерации действуют бюджеты федеральный, региональный и местные. Для эффективного государственного управления необходимо точно знать, какие финансовые ресурсы имеются на территории Российской Федерации в целом. Ответ на этот вопрос как раз и дает консолидированный бюджет РФ.

Консолидированный бюджет РФ не утверждается законодательным  органом. Он представляет собой свод бюджетных показателей по обобщенным данным по расходам и доходам, показывает, откуда поступают финансовые средства и куда они направляются на территории РФ.

Другим  важным звеном финансовой системы РФ являются государственные внебюджетные фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством РФ, которое определяет также и порядок их расходования.

Согласно  ст. 13 БК РФ государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном в БК РФ¹⁰.

Государственным внебюджетным фондам посвящена глава 17 БК РФ. В ст. 143 БК РФ определены общие принципы и основы правового статуса государственных внебюджетных фондов.

Согласно статье 144 БК РФ, государственными внебюджетными фондами РФ являются: Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

В целях реализации конституционного права человека и гражданина на социальное обеспечение по возрасту создан Пенсионный фонд РФ. Пенсионный фонд РФ является одним из первых внебюджетных государственных фондов, созданных на территории Российского государства. Пенсионный фонд образован в целях создания оптимальной структуры государственного управления финансами пенсионного обеспечения.

Источником формирования доходной части бюджета Пенсионного фонда  РФ являются бюджетные средства целевого назначения, часть единого социального налога, добровольные поступления граждан и юридических лиц и другие доходные источники. Средства Пенсионного фонда расходуются в целях выплаты государственных пенсий, выплаты государственных пособий по уходу за ребенком, в целях оказания органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, а также в целях финансирования иных мероприятий, связанных с материально-техническим обеспечением деятельности аппарата управления Пенсионного фонда¹¹.

Пенсионный фонд РФ действует на основании Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (с изм. от 19.07.2007).

В целях реализации конституционного права человека и гражданина на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении, создан Фонд социального страхования РФ. Правовой статус, порядок создания и ликвидации регламентированы в Федеральном законе от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (с изм. от 05.03.2004), в Федеральном законе от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (с изм. от 21.07.2007), а также на уровне постановления Правительства РФ о фонде социального страхования.

Фонд социального страхования является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением, созданным при Правительстве РФ. Денежные средства данного Фонда являются государственной собственностью, но не входят в состав федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Источниками формирования доходной части  бюджета Фонда социального страхования являются часть единого социального налога, страховые взносы организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих прием на работу граждан, а также доходы от инвестирования части временно свободных средств, добровольные поступления граждан и организаций и другие доходные источники. Средства Фонда социального страхования подлежат только целевому расходованию, а именно: в целях выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, пособий на погребение, в целях покрытия расходов на санаторно-курортное лечение и т.д. Кроме того, в соответствии с Законом об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний при осуществлении данного вида страхования Фонд социального страхования участвует в качестве страховщика. Страхователем же являются сами работодатели.

В целях реализации конституционного права человека и гражданина на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи создан Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Кроме того, на территории субъектов РФ существуют территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Правовую основу существования указанных внебюджетных государственных фондов составляют Закон РФ от 28.06.1991 № 1499-I «О медицинском страховании граждан в РФ» (с изм. от 29.12.2006), Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» (с изм. от 30.12.2006)¹².

Денежные средства Федерального и  территориальных фондов обязательного медицинского страхования состоят в бюджете данного Федерального фонда обязательного медицинского страхования и не входят в состав федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ, однако эти денежные средства являются государственной собственностью. Источниками формирования доходной части бюджета Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются часть единого социального налога, добровольные поступления от граждан и организаций, бюджетные ассигнования, доходы от размещения временно свободных бюджетных средств и т.д.

Направлениями расходования денежных средств федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования граждан в РФ являются финансирование мероприятий по медицинскому страхованию граждан, а также оказание бесплатной медицинской помощи, в том числе закупка необходимых медицинских препаратов и оборудования.

Наряду с внебюджетными фондами существуют также бюджетные целевые фонды.

Целевым бюджетным фондом является фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Еще одним важным звеном финансовой системы РФ являются бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, предназначенных для решения задач и вопросов, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) представляет собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ.