Муниципальная собственность - основа местного самоуправления

3. Система управления муниципальной собственностью

 

Система управления муниципальной  собственностью представляет собой  совокупность согласованных методов и средств целенаправленного воздействия на объекты и субъекты их использования в интересах муниципального образования, связанное с установлением правил, условий использования муниципальной собственности, с достижением поставленных целей, учитывая общественные ценности, это комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества. На  наш  взгляд  система  управления  муниципальной  собственностью должна иметь следующий вид (рис. 2).

Данная система является сложной, открытой, характеризуется частым и интенсивным взаимодействием с внешней средой; эта система с обратной связью, она может быть построена только с учетом стратегических целей и задач, стоящих перед муниципалитетом. [11]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 2 – Система управления муниципальной собственностью [11]

Система управления муниципальной  собственностью базируется на знаниях  о составе объектов муниципальной собственности, определении их рыночной стоимости и прав пользования ими; создании единого банка данных объектов муниципальной собственности; полноценной защите имущественных прав; достижении максимальной доходности от использования объектов муниципальной собственности.

Вариант решения по управлению каждым объектом основывается на следующих  критериях: социальная значимость; уровень  физического и морального износа; потребность в капиталовложениях; сроки окупаемости вложений; соотношение доходности и издержек по содержанию; потребности собственника и прочие. [11]

4. Проблемы управления муниципальной собственности

 

Одной  из  проблем  (помимо  сложностей  с  взыскиванием  недоимок   с арендаторов),   препятствующих   на   современном   этапе    результативному использованию муниципальной собственности, является также  упоминаемая  выше ветхость  жилищного  фонда  и  водопроводно-канализационной   сети   города, которые «отвлекают» на ремонт значительные денежные  средства.  [7]

Помимо проблем, препятствующих повышению  эффективности  использования городской   собственности,   существуют   проблемы   в   сфере    управления муниципальной собственностью. Предприятия,   собственность   которым    передана муниципальным образованием  на  праве  хозяйственного  ведения,  управляются единоличным  органом  управления  –  его   руководителем,   взаимоотношения которого с собственником  находятся  в  сфере  действия  законодательства  о труде,  которое  –  в  свою  очередь  –   предоставляет   руководителям предприятий  широкий  круг полномочий.  В то  же  время  круг   полномочий собственника в отношении имущества, находящегося  в  хозяйственном  ведении, определён исчерпывающим образом. Это приводит  к  значительным  трудностям применения к  ним  мер  ответственности  и,  как  следствие,  к  отсутствию реального стимула улучшать качество управления. Основные выводы:

• существующая система управления муниципальными предприятиями  не эффективна и требует реформирования;
• деятельность  муниципальных  предприятий,   как   правило,   не эффективна;
• имеющееся  количество  муниципальных  унитарных  предприятий  не соответствует возможностям администрации  города  по  управлению            ими и контролю за их деятельностью. [7]

В связи с последним  пунктом отметим, что, не  смотря  на  поставленные задачи, резкого снижения числа предприятий и учреждений,  которое  могло  бы дать ощутимый результат, не  произошло. 

Что касается муниципальных учреждений, то регламентированная правовыми актами  система  контроля  за  осуществлением   учреждениями   хозяйственных операций отсутствует.  При  этом  анализ  данных,  полученных  в  результате проведённых проверок, показал, что большое количество  учреждений,  которые должны    создаваться    для    осуществления    функций     некоммерческого характера, использует закреплённое за  ними  имущество  в  коммерческих целях. При этом доходы от использования  имущества  не  перечисляются  и  не учитываются в бюджете.

Таким образом,  проблемы обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства.  И это логично, поскольку законодательство Российской Федерации  –  по  сути  – призвано создать условия для нормального  функционирования  всех  участников правовых отношений, в том числе  в  экономической и социальной  сферах.  А именно здесь и реализуется система управления  муниципальной  собственностью в  отдельно  взятом  муниципальном  образовании.  Особенно  важной  является социальная   направленность    (общесоциальный    характер)    муниципальной собственности. Но  не  только  в  федеральном  законодательстве  заключаются проблемы управления муниципальной собственностью, а также очевидна  проблема громоздкости   и   ветхости   большого    числа   объектов    муниципальной собственности. В итоге, проблемы использования  и  управления  муниципальной собственностью проявляются  в  социальной  сфере  и  отражаются  на  местном сообществе,  населении  муниципального  образования  (которое   и   является собственником). [7]

5. Пути   повышения   эффективности    управления    муниципальной собственностью

 

Основная проблема - отсутствие единой концепции и системы эффективного управления объектами муниципальной собственности. Реализация программы ориентирована на обеспечение увязки управления недвижимостью с градостроительным планированием, создание целостной системы учета, регистрации и страхования объектов недвижимости, совершенствование экономических, правовых и организационных механизмов управления недвижимостью, что приведет к формированию системы регистрации прав на единый объект недвижимости, развитию института оценки.

Под действующую систему  регистрации будет разрабатываться, и формироваться земельный кадастр, получит фундаментальную базу ипотека, появится значительное количество новых рабочих мест. Прямым результатом этих преобразований станет рост инвестиционной активности, позволяющий значительно увеличить доходную часть муниципального бюджета. Реализация мероприятий программы приведет к поступлению дополнительных доходов в муниципальный бюджет, снижению цен на определенные виды товаров и услуг, оптимизации количества МУПов, снижению расходов муниципального бюджета и издержек производства, улучшению финансово-экономических результатов деятельности МУПов. [7]

Этапы разработки и реализации программы управления муниципальной собственностью представлены на рис.3.

 

                                                               

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис.3 - Этапы разработки и реализации программы управления муниципальной собственностью [7]

Прямой экономический  эффект от реализации Программы состоит  в увеличении доходов городского бюджета за счет роста поступлений  земельных платежей в результате проведения разграничения государственной собственности на землю и повышения эффективности управления недвижимостью.

Одной  из  важнейших  задач  управления  муниципальной  собственностью является     повышение    эффективности    управления    муниципальной собственностью  как  непрерывный   процесс   самоанализа,   который   должен присутствовать в соответствующих управленческих организациях.

В  сфере управления  муниципальным имуществом,  переданным   во владение  предприятиям,  предлагается  механизм  управления   ими,   который предусматривает следующие меры:

• для оптимизации количества муниципальных  унитарных  предприятий           необходимо, чтобы создание организаций в форме муниципального  предприятия осуществлялось исключительно  в  случаях,  когда  их цели  и задачи  не  могут   быть   реализованы   хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;
• установление    обязательных     требований     представления руководителями предложений о способе достижения  цели,  а  также сведений  о  текущем  и  перспективном  планировании  финансово-экономических, хозяйственных  и  иных  результатов  деятельности предприятий и учреждений;
• ужесточение   контроля    за    деятельностью    руководителей          муниципальных  унитарных  предприятий  и  учреждений   и   самих  предприятий и учреждений;
• установление  порядка  принятия  управленческих   решений   при недостижении цели города, невыполнении программы (плана, бизнес- плана). В частности, при обосновании  невозможности  достижения цели,  выполнения   программ   могут   приниматься   решения   о    реорганизации,    ликвидации    предприятия,    учреждения,    приватизации муниципального имущества и т.д. [7]

С данными мерами можно  не только  согласиться  как  с  обеспечивающими верный подход к исправлению сложившейся ситуации, но и в  дополнение  к  ним следовало  бы  принять  на  местном  уровне  нормативный  правовой  акт,   в соответствии с которым обязательным пунктом договора   (контракта)   с   руководителем    предприятия    будет    норма, устанавливающая  право  собственника  переданного  муниципального  имущества освобождать данного руководителя от  занимаемой  должности  в  случае,  если результативность   деятельности   организации   не   отвечает   определённым требованиям, когда на то не было объективных причин.

При этом необходимо больше внимания уделить подготовке  управленческих кадров  именно  в  сфере   муниципального   управления,   давая   при   этом специалистам  знания  не  только  об  общих  принципах   и   закономерностях управления  муниципальным  хозяйством,  но  и  применительно  к   городскому хозяйству.

Социальная ориентированность, в  том  числе  и  в  управлении (использовании)  муниципальной собственности,  здесь   приобретает   особое значение. В  этой  связи  для  улучшения  взаимодействия  местной  власти  и населения  муниципального  образования  целесообразно   использовать   опыт, применяемый в некоторых городах. А именно так называемое управление  по  «слабым сигналам» населения.  Это  специфический  и  пока  мало  изученный  уровень управленческой    деятельности     муниципальных     властей,     касающийся стратегических проблем взаимоотношения муниципальной власти  и  гражданского сообщества.  Важной  особенностью  управления  по   «слабым   сигналам» населения является механизм учета и фиксации этих  сигналов.  В  этом  плане различают «сильные» и  «слабые  сигналы»  населения.  К  «сильным  сигналам» относятся митинги,  акции  протеста  или  неповиновения  и  т.п.  К  «слабым сигналам»  –  состояние  общественного  мнения  горожан,  эмоциональный  фон повседневной  жизни  населения,  эволюция   менталитета   горожан   и   т.п.

Необходимо  принимать   предложения   населения касательно управления данными организациями, анализировать  информацию  и  – по возможности – внедрять в  практику  управления  городской  собственностью рациональные предложения. Работа с населением  должна  носить  периодический характер.  Управление  по  «слабым  сигналам»  населения  даёт   возможность городской власти:

• видеть  оценку  населением  её  деятельность  по  обозначенному направлению;
• видеть, как данная оценка меняется с течением времени и в случае принятия определённых решений;             массовой информации  развивать  институты  демократии  в  городе через пробуждение у  населения  веры  в  способность  влиять  на    процессы решения вопросов местного значения.

Внедрение данного опыта  практически  не  влечёт  за  собой  приложения каких бы то ни было ощутимых финансовых или кадровых ресурсов. Достаточно  в рамках одного из структурных подразделений мэрии добавить штатную единицу  – сотрудника, который выполнял бы функции социолога и  занимался  обеспечением описанного выше процесса. Плюс, определённые расходы на  освещение  процесса управления «по слабым сигналам» населения в СМИ.

Что же касается ветхого и аварийного жилищного фонда  и  водопроводно-канализационной сети, то здесь возможно только два пути:

• повышение расходов на капитальный ремонт,  что  требует  резкого            увеличения доходной части городского бюджета;
• активизация работы с органами  государственной  власти  с  целью            привлечения государственных инвестиций на капитальный ремонт.

С одной  стороны,  второй  вариант  оправдан,  так  как  в  результате разграничения  вопросов  ведения  муниципальные   образования оказались заложниками своего положения. Во многом это  связано  с  тем,  что процесс  шёл  «сверху».  С  другой  стороны,  капитальный   ремонт   –   это обслуживание объектов собственности, а это прямая обязанность  собственника.

Поэтому  «выбивание»  средств  из  федерального   или   областного   бюджета представляется довольно сложным. Следовательно,  остаётся  перераспределение средств расходной части городского бюджета либо  общее  увеличение  доходной части бюджета, в  том  числе  за счёт  повышения  эффективности  деятельности муниципальных унитарных предприятий.

С   целью    повышения    эффективности    управления    муниципальной собственностью   можно   использовать   зарубежный   опыт.   При    изучении муниципального опыта зарубежных стран интерес вызвал подход к этой  проблеме в Федеративной Республике Германия. Система местного управления этой  страны строится   в   соответствии   с   административно-территориальным   делением Германии,  сходным  в  большинстве  земель.  Общины  интегрированы  в  общую систему государственной власти.  Они  осуществляют  свою  власть  как  часть государства и по его полномочиям. При  этом  существуют  компетенции  общин, которые напрямую зависят от указаний вышестоящих государственных органов.  В этих случаях общины осуществляют административные функции  по  поручению.  В сфере делегированных полномочий государство  может  вмешиваться  в  действия общины.  Показательно,  что   «в   Германии   собственные   обязательные   и делегированные  дела  составляют  80-90  процентов  от  общего  объема  дел, выполняемых местными органами». Общая для большинства стран современного мира тенденция заключается  в  сокращении собственно коммунальных дел и  расширением  обязательных  и  делегированных. [7]