Нарушение избирательного законодательства

В 2002 г. некоторые изменения претерпел институт признания избрания кандидата (списка кандидатов) недействительным. Если раньше это было возможно при использовании кандидатом, избирательным объединением денежных средств помимо средств избирательного фонда, то отныне соответствующая санкция из нормативного регулирования порядка расходования средств избирательных фондов была исключена (п. 6 ст. 59 Закона N 67-ФЗ). В статье 77 названного Закона появилось правило о том, что при проведении выборов по многомандатному избирательному округу нарушения со стороны отдельных кандидатов, выступающие основаниями для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов, могут повлечь отмену решения о результатах выборов только в части, касающейся этих кандидатов. Если же голосование проводится по пропорциональной избирательной системе, то суд наделяется правом отменить решение о допуске этих избирательных объединений к распределению депутатских мандатов, что выступит основанием для перераспределения мандатов [11. 409].

В заключение следует отметить, что при рассмотрении каждого конкретного случая даже при выявлении аналогичных нарушений законодательства вопрос о действительности выборов может быть решен по-разному. Препятствий тому на сегодня нет - предложения о том, что только в законе должны быть закреплены критерии и количественные показатели нарушений избирательного законодательства, не позволяющие выявить действительную волю избирателей, были названы Конституционным Судом РФ как подвергающие сомнению дискреционные полномочия суда. А это недопустимо по смыслу ст. 46 - 52, 118, 120 и 123 Конституции РФ и корреспондирующих с ними ст. 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Вместе с тем более четкая нормативная конкретизация оснований недействительности выборов с учетом уже сложившегося векового закона арифметического большинства при решении соответствующих вопросов и эвристического значения того либо иного нарушения в общем результате выборов ничуть не умалит судебных полномочий, а создаст дополнительные ориентиры в гарантировании избирательных прав граждан, уменьшит влияние политики на право. В качестве уточняющих законодательных мер можно предложить следующие.

1. Принимая во внимание ранее  высказанное в юридической литературе мнение о том, что "для признания выборов недействительными, отмены решения о результатах выборов требуется со всей очевидностью доказать, что имевшиеся нарушения повлияли на волеизъявление избирателей таким образом, что и с учетом имеющейся разницы голосов невозможно с достоверностью определить его результаты", п. 9 ст. 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" целесообразно дополнить правилом, в соответствии с которым комиссия признает итоги голосования на избирательном участке недействительными (в том числе по решению суда), если вычет поданных с нарушением закона голосов избирателей, выявленным при проведении голосования или установлении его итогов, не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Такими нарушениями могут быть незаконное включение граждан в списки избирателей и их последующее голосование; неправомерная выдача избирательных бюллетеней; вскрывшиеся и доказанные правоохранительными органами факты подкупа избирателей, их голосования под влиянием угроз, шантажа; нарушение тайны волеизъявления и иных форм воспрепятствования свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав. При этом если выборы проводятся по одномандатному избирательному округу, то соответствующий вычет приведет к недействительности выборов в случае, если окажется равен или больше разницы голосов между двумя кандидатами, набравшими их наибольшее количество. Если же округ многомандатный, то недействительность выборов следует трансформировать в недействительность избрания кандидата и применять индивидуально по формуле: если разница голосов между каждым из победителей и ближайшим по числу голосов кандидатом, не получившим мандат, больше вычета недействительных голосов, то выборы кандидата действительны; если равна или меньше вычета, то выборы данного кандидата недействительны; если же в отношении всех избранных по многомандатному округу кандидатов эта разница равна или меньше вычета, то выборы по округу в целом недействительны.

В случае проведения выборов по пропорциональной избирательной системе соответствующий вычет голосов, поданных с нарушением закона, целесообразно рассматривать применительно к результатам выборов, а не к итогам голосования. Теоретически он актуален в двух случаях: если влияет на число избирательных объединений, списки кандидатов которых допускаются к распределению депутатских мандатов (ставит под сомнение преодоление заградительного барьера политической партией), а также в случае возможного воздействия недействительных голосов на количество мандатов, "присуждаемых" избирательному объединению. При подтверждении такой актуальности выявить действительную волю избирателей не представляется возможным, что, как известно, должно влечь недействительность результатов выборов.

2. В отношении признания итогов  голосования, результатов выборов  недействительными судом предлагаем дополнить п. 2, 3 ст. 77 названного Закона N 67-ФЗ нормой о вычете поданных с нарушением закона голосов избирателей, уточнив сам перечень обстоятельств, влекущих ничтожность выборов.

Практика показывает, что нарушение порядка формирования избирательных комиссий, воспрепятствование наблюдению за проведением голосования и подсчетом голосов само по себе не оказывает влияния на волеизъявление избирателей: нарушается лишь форма избирательного процесса. Чтобы признать выборы недействительными, нужно наполнить ее содержанием, доказать, например, что члены комиссии совершали противозаконные действия, что удаление наблюдателя сопровождалось фальсификацией итогов голосования и т.д. А.Е. Постников и Л.Г. Алехичева обращали внимание на то, что нарушения, непосредственно не связанные с проведением голосования, подсчетом голосов, определением итогов голосования и результатов выборов, более правильно рассматривать судами до того, как будет проведено голосование [21. 114]. Разделяя соответствующую точку зрения, считаем, что приведенные обстоятельства, признаваемые законом основаниями недействительности выборов, важно преодолевать в самом избирательном процессе, а не после его завершения. Иначе их реализация становится фикцией.

В то же время некоторые причины недействительности выборов, к которым обращается Закон, следует ужесточить. Не вызывает сомнений тот факт, что нарушения пассивного избирательного права, заключающиеся в незаконном отказе в регистрации или отмене регистрации, влекут последующее неадекватное отражение реальной воли избирателей в результатах выборов (хотя судебная практика это нередко отрицает). Конституционный Суд РФ, провозглашая отмену результатов выборов в соответствующих случаях способом восстановления права, не исключает альтернативы - использование компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, а также применение мер ответственности к допустившим эти нарушения субъектам избирательного процесса, включая избирательные комиссии. Но восстановление доброго имени гражданина и привлечение виновных к ответственности - слабое утешение кандидату и его сторонникам, чьи избирательные права нарушены.

Опасения в злоупотреблении правом со стороны возможных аутсайдеров избирательной кампании здесь безосновательны. Во-первых, сам незаконный отказ в регистрации (отмена регистрации) кандидата, списка кандидатов автоматически не позволяет доказать, что кандидат либо избирательное объединение не имели шансов на успех; во-вторых, в случае незаконного отказа в регистрации (а это может сделать только избирательная комиссия, т.е. орган власти) или незаконной отмены регистрации (а это может сделать только суд - тоже орган власти) злоупотребляет правом государство, которое и должно нести ответственность.

В этом случае, как справедливо отмечает И.А. Боровикова, "единственный соразмерный способ восстановления нарушенного пассивного избирательного права - это признание результатов выборов недействительными" и, как следствие, проведение повторных выборов.

          3. Необходимо усилить ответственность лиц, действия которых приводят к недействительности выборов. В настоящий момент за подкуп избирателей, в том числе повлекший соответствующие последствия, возможно наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 до 2,5 тыс. руб. (!). За незаконную выдачу избирательных бюллетеней (т.е., по сути, за фальсификацию итогов голосования) предусмотрена административная ответственность в виде штрафа от 2 до 3,5 тыс. руб. (!). Получается, что несколько месяцев труда тысяч человек, использование огромных публичных и частных средств ничтожны из-за действий правонарушителя, который отделывается незначительным штрафом. Заметим, что в зарубежном избирательном праве распространен подход, в соответствии с которым за подкуп избирателей и фальсификацию итогов голосования наряду с крупными штрафами применяются уголовно-правовые санкции. Например, Избирательный кодекс Франции за названные деяния предусматривает лишение свободы до двух лет и штраф до 15 тыс. евро; Сводный текст законов, содержащих нормы о выборах Итальянской Республики, - лишение свободы от трех до семи лет и штраф в размере от 2 до 10 млн. лир; Свод законов США - лишение свободы до двух лет и (или) штраф до 10 тыс. долл. Существующий в России крайне лояльный нормативный подход к виновникам электоральных правонарушений, приводящих к ничтожности избирательных процедур, недопустим. Действия лиц, повлекшие недействительность выборов, являются преступлениями по своей сути и должны наказываться в уголовно-правовом порядке. Это признавалось современниками в начале XX в. и должно стать догмой в XXI в.

2 Проблемы нарушений избирательного законодательства в РФ. Виды ответственности за нарушение избирательного законодательства.

2.1 Критерии криминализации посягательств на избирательные права граждан.

По действующему законодательству за нарушения в ходе организации и проведения выборов предусмотрено три вида ответственности: конституционно-правовая, административная и уголовная. При этом, как правило, виновные лица привлекаются к административной или конституционно-правовой ответственности, а случаи привлечения к уголовной ответственности за правонарушения в избирательной сфере являются единичными. Возникает вопрос: оправданна ли криминализация рассматриваемых деяний, если на практике соответствующие составы преступлений применяются крайне редко? Попытаемся ответить на него с точки зрения теории криминализации общественно опасных деяний [11, 409].

Важнейшим основанием криминализации является существование общественно опасного поведения, требующего установления уголовно-правового запрета. Общественная опасность нарушения установленного порядка проведения выборов и референдума крайне высока. Она состоит в том, что виновное лицо создает препятствия либо активно противодействует проявлению человека в качестве активного участника политической жизни общества. Криминальные деяния участников избирательного процесса в последующем отражаются на разнообразных сторонах социальной жизни, наносят ущерб не только отдельным гражданам, но и государству в целом, угрожая демократическим институтам и национальной безопасности страны. Рост коррупции, межнациональные проблемы, недоверие населения к власти, гражданская деморализация населения, девальвация значения закона как инструмента регулирования социальной жизни - это лишь неполный список тех проблем, которые порождают противоправные деяния в электоральной сфере жизнедеятельности общества.

В то же время с точки зрения ценности блага, которому причиняется вред, не все случаи нарушения избирательных прав граждан нуждаются в криминализации. Немаловажное значение для отграничения преступного от непреступного имеют характер и размер причиненного вреда, масштабы той или иной деятельности, сопряженной с нарушением определенных правовых требований. В уголовно-правовом порядке должны наказываться лишь те деяния, которые причиняют или способны причинить значительный ущерб правоохраняемым интересам. В частности, вряд ли следует привлекать к уголовной ответственности лицо, отказывающее гражданину в праве на ознакомление со списком избирателей, либо лицо, которое препятствует наблюдателю осуществлять право на участие в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий. Формально данные действия подпадают под признаки воспрепятствования осуществлению избирательных прав (ст. 141 УК РФ), однако в подобных случаях не может произойти искажение волеизъявления избирателей, а следовательно, общественная опасность подобного рода правонарушений не достигает той степени, которая характерна для преступления.

Кроме ценности блага, при решении вопроса о признании или непризнании деяния преступлением учитывается интенсивность посягательства (способ, которым причиняется ущерб, наступившие последствия, обстоятельства, при которых совершено преступление). Например, за подделку подписей избирателей, участников референдума наступает административная ответственность по ст. 5.46 КоАП РФ, однако в том случае, если подделка осуществлена группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо соединена с подкупом, принуждением, применением насилия или угрозой его применения, а также с уничтожением имущества или угрозой его уничтожения, следует ответственность уголовная (ч. 2 ст. 142 УК РФ), ибо использование подобных способов совершения деяния значительно повышает характер общественной опасности посягательства, может повлечь за собой причинение более серьезных последствий, чем обычная подделка (срыв избирательной кампании или кампании по проведению референдума, дезорганизацию деятельности органа государственной власти или органа местного самоуправления и т.п.).

Еще одним критерием обоснованности криминализации деяний является их распространенность, типичность. Анализ судебной и прокурорской практики, публикаций в средствах массовой информации показывает, что нарушения законодательства о выборах на всех уровнях публичной власти носят весьма распространенный характер, встречаются повсеместно и достаточно часто [16, 14].

Согласно данным Следственного комитета Российской Федерации, в ходе состоявшихся 4 декабря 2011 г. выборов в Государственную Думу шестого созыва было возбуждено 26 уголовных дел по признакам преступлений в нарушение требований избирательного законодательства, хотя количество заявлений о фактах нарушений на выборах исчислялось сотнями. Из приведенных данных видно, что официальная криминальная статистика не дает полного, всестороннего и объективного представления о состоянии современной преступности в избирательной сфере.

Однако говорить о том, что правоохранительные органы плохо работают, не регистрируют, укрывают подобные преступные действия, на основании этого преждевременно. Считаем, что одной из причин такого редкого применения норм Уголовного кодекса Российской Федерации является отсутствие криминологической обоснованности криминализации посягательств участников избирательного процесса. Так, 80% опрошенных сотрудников правоохранительных органов считают оптимальным и достаточным для борьбы с нарушениями в электоральной сфере применение мер административной ответственности. В частности, достаточно лишь административной ответственности за воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий, комиссий референдума либо деятельности члена избирательной комиссии, комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей (ч. 1 ст. 141 УК). Данный состав преступления сформулирован таким образом, что не содержит указания на конкретные криминообразующие признаки (способ посягательства, общественно опасные последствия, мотивы и цели совершения деяния и т.п.) и, по оценке большинства специалистов, "сконструирован с использованием явно выраженных оценочных категорий". Существующая редакция диспозиции части первой ст. 141 УК РФ, по сути, представляет собой не что иное, как криминализацию административно-правовых деликтов. Уголовная ответственность является наиболее острой формой государственного принуждения, поэтому прибегать к криминализации следует только в тех случаях, когда достаточная защита общества от данного вида деяний не может быть обеспечена более мягкими, не уголовно-правовыми мерами. В качестве примера можно привести низкую явку избирателей на выборы (абсентеизм), которая является достаточно распространенной разновидностью общественно опасного поведения. Из-за массовой неявки избирателей к урнам для голосования неоднократно срывались выборы в законодательные органы субъектов Российской Федерации. Опасность абсентеизма проявляется в том, что он усиливает политическую нестабильность в обществе, ослабляет и деформирует связь государства с народом, может привести к искажению истинного волеизъявления граждан.