Нарушение избирательного законодательства

В мировой практике существует опыт уголовного наказания за неявку на выборы. Например, согласно греческому законодательству волеизъявление на выборах есть не только право, но и обязанность гражданина. За неявку на выборы могут последовать серьезные санкции, вплоть до ареста на срок от одного месяца до одного года, а также лишение званий и должностей. В Пакистане тех, кто не голосует, наказывают каторжными работами до пяти лет и штрафом в размере пяти тысяч рупий. Кроме того, уголовная ответственность за злостное уклонение от выборов предусмотрена законодательством Турции и некоторых стран Латинской Америки. В последние годы в нашей стране также стали появляться высказывания о необходимости введения ответственности (правда, пока только административной) за неявку на выборы. Так, в ноябре 2003 г. С. Шойгу предложил лишать российского гражданства людей, которые трижды без уважительной причины не придут на выборы, а А. Вешняков (бывший председатель ЦИК РФ) выдвинул идею штрафовать избирателей за неявку на выборы и полученные в результате наложения штрафов деньги направлять на проведение выборов. Однако уголовное право должно избегать чрезмерного вмешательства в процесс формирования политического сознания членов общества. "Мотив страха перед наказанием не может быть пригодным для побуждения к выполнению столь высокой функции, как выборы, и потому следует отказаться от применения наказания в тех случаях, когда часть населения, имеющая избирательные права, по каким-либо причинам не желает участвовать в выборах", - писал еще в 1906 г. известный ученый П.И. Люблинский.

В России избирательное право, согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации, является правом, а не обязанностью граждан. Поэтому введение уголовной ответственности за политическое бездействие такого рода, во-первых, недопустимо с правовой точки зрения; во-вторых, нецелесообразно с учетом возможных побочных отрицательных социальных последствий, таких как негативное формирование личности осужденных, деформация межличностных отношений и т.д.; и, в-третьих, практически неосуществимо, поскольку в случае введения подобного уголовно-правового запрета наказывать придется значительную часть населения, а правоохранительная система не способна справиться с таким валом уголовных дел. Следовательно, в случае установления уголовной ответственности за неявку на выборы положительные социальные результаты применения уголовного права окажутся гораздо меньше неизбежных отрицательных последствий криминализации, что является нецелесообразным и не соответствует принципу экономии уголовно-правовой репрессии. Основанием криминализации может стать и изменение социальной действительности, появление новых субъектов, объектов общественных отношений, новых разновидностей общественно опасного поведения. Так, на федеральных и местных выборах 2007 - 2008 гг. широкое распространение получили различные махинации и злоупотребления с открепительными удостоверениями. В целях предотвращения подобного рода незаконных действий была введена уголовная ответственность за незаконное изготовление открепительных удостоверений, а равно хранение или перевозку незаконно изготовленных открепительных удостоверений. Криминализация незаконного изготовления открепительных удостоверений представляется обоснованной и своевременной, ибо способствует повышению прозрачности избирательного процесса, увеличению уровня доверия населения к власти. Однако возможность уголовного наказания шоферов, сторожей на срок до трех лет лишения свободы за "хранение либо перевозку незаконно изготовленных избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме и открепительных удостоверений" (ч. 3 ст. 142 УК) является, на наш взгляд, примером излишней криминализации, ибо при всей нежелательности указанных деяний они не достигают той степени общественной опасности, которая характерна для преступления. За подобные нарушения вполне достаточно административной ответственности, так же как за использование заведомо поддельного открепительного удостоверения (ч. 2 ст. 5.58 КоАП РФ). При установлении уголовной ответственности принципиально важно, чтобы новый уголовно-правовой запрет не пересекался полностью или частично с уже существующими уголовно-правовыми нормами. На практике соблюсти данное условие оказывается не так просто, как это может показаться на первый взгляд. В данном случае очень важно соблюдать правила законодательной техники. Примером нарушения этого постулата криминализации может служить установление уголовной ответственности за фальсификацию итогов голосования (ст. 142.1 УК РФ), поскольку ряд действий, отнесенных законодателем к фальсификации итогов голосования, одновременно подпадают под признаки фальсификации избирательных документов. В частности, заведомо неправильное составление списков избирателей, выражающееся во включении в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, или вымышленных лиц; фальсификация подписей избирателей в списках избирателей; заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования являются частными случаями фальсификации избирательных документов, поскольку списки избирателей, избирательные бюллетени, решения (протоколы) избирательных комиссий относятся к числу избирательных документов. Таким образом, анализ основания и принципов криминализации посягательств в избирательной сфере позволяет констатировать, что установление уголовной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах социально обоснованно, поскольку криминализация таких деяний основывается на признании особой значимости избирательных прав граждан, исторических предпосылках возникновения анализируемых норм, степени общественной опасности преступлений рассматриваемого вида. При этом редкое применение ст. ст. 141 - 142.1 УК РФ не может свидетельствовать об отсутствии социальной потребности в существовании уголовной ответственности за совершение рассмотренных деяний. Однако имеют место случаи излишней криминализации, перевода части правонарушений в разряд преступлений, хотя фактически последние не достигают необходимой степени общественной опасности. Указанные недостатки требуют дальнейшего совершенствования законодательства.

2.2 Конституционно-правовая и иные виды ответственности за нарушение избирательного законодательства.

Проблемы ответственности за избирательные правонарушения и теоретически, и практически относятся к разряду ключевых вопросов избирательного права и выборов.

Основной вид ответственности за избирательные правонарушения - конституционно-правовая ответственность. Между тем в теории продолжаются дискуссии о том, имеется ли такая ответственность вообще. На практике она существует, признана Конституционным Судом РФ и другими судами, но набор мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве неадекватен потребностям свободных выборов. Многие меры конституционно-правовой ответственности вытеснены административно-правовыми санкциями. Разумеется, не следует отказываться и от административно-правовой, и от уголовной ответственности за избирательные правонарушения и преступления. Однако при введении тех или иных мер юридической ответственности целесообразно выходить за рамки конституционно-правовой ответственности в тех случаях, когда их действительное использование неэффективно воздействует на общественные отношения.

Можно назвать следующие основные меры конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения: признание Конституционным Судом РФ избирательного закона или его отдельных положений неконституционными; признание Конституционным Судом РФ неконституционным не вступившего в силу международного договора РФ в области избирательных прав граждан; признание Конституционным Судом РФ издания акта, регулирующего выборы, не входящим в компетенцию соответствующего органа государственной власти; отмена акта избирательной комиссии судом или вышестоящей избирательной комиссией; отказ в заверении списка кандидатов; отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов; аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов; исключение из списка кандидатов; отказ в регистрации уполномоченного кандидата, политической партии; отказ в выдаче разрешения на открытие специального избирательного счета; удаление наблюдателя, члена участковой избирательной комиссии из помещения для голосования; признание выборов недействительными; расформирование (досрочный роспуск) избирательной комиссии [19. 19].

Фактически многие из этих мер применяются на выборах. Дело в том, что они не признаются действующим правом в качестве мер ответственности, отсутствует и правовое регулирование. Это удобно с точки зрения применения административного и иного неправового воздействия на избирательный процесс, но противоречит общим принципам выборов и избирательного права (свободные выборы, равное избирательное право и др.) и презумпции применения юридической ответственности только за виновное поведение.

Наиболее жесткими мерами являются отказ в заверении списка кандидатов, отказ в регистрации, аннулирование регистрации, отмена регистрации кандидата, списка кандидатов и признание результатов выборов недействительными, так как их применение влечет в конечном счете лишение или ограничение пассивного избирательного права.

На выборах депутатов Государственной Думы основаниями отказа в регистрации списка кандидатов являются отсутствие каких-либо документов, которых, кроме самого списка, более полутора десятков наименований, а также нарушение порядка выдвижения федерального списка кандидатов. В итоге на практике и то и другое избирательными комиссиями понимается неодинаково в отношении разных партий и нередко создает для них на выборах искусственные препятствия. Партия, не представившая какие-то документы при заверении списка, может исправить это упущение при представлении документов на регистрацию. Что касается нарушений порядка выдвижения списка кандидатов, то практика последних лет, о чем будет рассказано далее в настоящей работе, возводит в этот ранг все большее число обычных организационных дефектов в работе партийных съездов и конференций, что противоречит смыслу свободных выборов. Думается, что в условиях резкого сокращения числа политических партий, которые являются на современном этапе единственными субъектами права выдвижения списков кандидатов, институт отказа в заверении списков кандидатов себя изжил, если оценивать его с точки зрения содержания конституционного права избирать и быть избранным.

Перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов меняется.

Лишены пассивного избирательного права, т.е. права быть избранными, следующие категории взрослых граждан: 1) имеющие иностранное гражданство; 2) имеющие неснятую и непогашенную судимость за ряд преступлений; 3) подвергнутые административному наказанию за демонстрацию фашисткой атрибутики или символики, а также производство и распространение экстремистских материалов; 4) нарушившие за последние четыре - пять лет запреты на злоупотребления свободой массовой информации и экстремистской деятельности. Если три первых категории граждан известны до выборов, то последняя может определяться и в ходе избирательной кампании, так как речь идет о действиях за последние несколько лет.

Законодатель отказался в части пассивного избирательного права от буквального понимания ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей в совокупности с положениями ст. ст. 81 и 97 Конституции РФ закрытый перечень граждан, не обладающих конституционным правом быть избранными. Однако в отношении активного избирательного права сохраняется понимание нормы ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей исчерпывающий перечень граждан, не имеющих права голосовать.

Думается, что лишение пассивного избирательного права лиц, нарушивших некоторые запреты при проведении предвыборной агитации за несколько (до пяти) лет до дня голосования, является ограничением, которое не соответствует смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Лишение или ограничение пассивного избирательного права за определенные действия - мера конституционно-правовой ответственности, применять которую в отношении гражданина может только суд. Однако констатация такого нарушения судом не предполагает ни установления вины нарушителя, ни вынесения наказания. В связи с этим ответ на вопрос о том, влечет ли лишение пассивного избирательного права у гражданина А. констатация судом допущенных им нарушений п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, должна давать избирательная комиссия. Однако закон не дает избирательной комиссии такого права. Лишение во внесудебном порядке пассивного избирательного права на срок до пяти лет, т.е. серьезное ограничение конституционного права избирать и быть избранным лиц, которые не совершили ни преступления, ни административного правонарушения, вряд ли можно считать соразмерным наказанием содеянному. Кроме того, закон допускает двойную конституционно-правовую ответственность за одно и то же деяние, так как за указанное правонарушение гражданин уже мог быть впервые привлечен к ответственности в ходе прошедшей избирательной кампании.

Пункт 27 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав констатирует, что перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов является исчерпывающим. Позитив этого положения в том, что субъекты РФ не могут ни расширять, ни уменьшать, ни каким-либо иным образом изменять этот перечень. Однако такой подход не распространяется на федерального законодателя, который периодически расширяет круг оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Кроме того, де-юре и на практике многие из перечисленных в законе оснований отказа в регистрации не только неоднозначны, но и почти каждое включает в себя большое количество самостоятельных оснований. Использование отсылочных норм разрушает закрытый перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом, как будет показано далее, в ходе избирательных кампаний меняется практика применения запретов и ограничений, нередко им дается иное толкование по сравнению с прежней практикой применения.

Действующее российское право, к сожалению, не идет дальше требования о представлении деклараций о доходах и имуществе определенными должностными лицами, в том числе и некоторыми из тех, кто занимает выборные должности. Не вдаваясь в споры по вопросу о том, распространяется или нет это требование на депутатов, следует подчеркнуть отсутствие каких-либо правовых механизмов предания этих сведений гласности. Определенный уровень гласности таких сведений ныне обеспечивает только избирательное право и только в отношении кандидатов на выборные должности. Отказ в регистрации может последовать не за недостоверность сведений о доходах и имуществе кандидата, а за нарушение формы представления и неполноту данных. Так, известен отказ в регистрации кандидату, который в сведениях о доходах и имуществе указал площадь гаража не в квадратных метрах, а в габаритах (длина и ширина). Неполнота сведений восполняется проверяющими избирательными комиссиями, которые обнародуют недостающую информацию. Целесообразно исключить такие основания отказа в регистрации, как неполнота сведений и нарушение формы их представления.

Отказ в регистрации по таким основаниям, как членство в другой политической партии или отсутствие заверенной копии трудовой книжки, отсутствие сведений о кандидате, которые известны государственным органам, нарушения правил предвыборной агитации, не влекущие уголовного преследования, и многим другим, также следовало бы исключить из законодательства и практики выборов, исходя из приоритета конституционного права избирать и быть избранным по отношению к чистоте и правильности оформления документов, сохранению партийного единства, созданию комфортных условий для деятельности государственных органов и должностных лиц.

Институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов является реакцией законодателя на признание Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ права избирательных комиссий отменять регистрацию кандидатов, списков кандидатов. Аннулирование регистрации осуществляется избирательными комиссиями. Избирательные комиссии могут аннулировать решение о регистрации кандидатов, списков кандидатов в ряде случаев (в частности, при наличии заявления кандидата о снятии своей кандидатуры либо решения политической партии об отзыве кандидата, списка кандидатов, утраты кандидатом пассивного избирательного права, исключения из списка кандидатов более 25 и 50% его зарегистрированного состава (соответственно на федеральных и иных выборах)). По своим юридическим последствиям аннулирование регистрации равнозначно отмене регистрации, поэтому можно говорить о создании юридической конструкции, позволяющей расширить полномочия избирательных комиссий. Основания аннулирования регистрации связаны как с волеизъявлением со стороны кандидата или кандидатов (заявление о снятии своей кандидатуры), так и с противоправными действиями со стороны кандидата (например, регистрация одного и того же гражданина в двух избирательных округах, в двух списках на одних и тех же выборах свидетельствует о нарушении им соответствующего запрета). В первом случае аннулирование регистрации не является мерой ответственности, а во втором является. Фактически под видом аннулирования регистрации происходит ее отмена, что вызывает нередко споры. Думается, что институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов избирательными комиссиями имеет право на существование в весьма ограниченных рамках и только при условии отсутствия каких бы то ни было возражений со стороны кандидата, политической партии. При наличии любых возражений от кандидата, политической партии следует вести речь об отмене регистрации посредством судебной процедуры.

До 2002 г. избирательные комиссии имели право отменять регистрацию кандидата, списка кандидатов. Однако Конституционный Суд РФ признал это положение избирательного законодательства не соответствующим Конституции РФ. В настоящее время таким правом наделен только суд общей юрисдикции.