Правовое регулирование на железнодорожном транспорте

Железнодорожный транспорт (далее – ж.д.транспорт) – вид деятельности, выполняющий перевозки пассажиров и грузов по рельсовым путям в вагонах с помощью локомотивной или моторвагонной тяги.

Железные дороги России – крупнейшая, хорошо развитая, динамично  и эффективно функционирующая система; сеть дорог имеет протяженность более 85 тыс. км. На предприятиях отрасли в основной деятельности занято 1,2 млн. человек.

Ж.д.транспорт связывает в единое целое многочисленные области и районы страны, обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей экономики, реализацию социальных программ, экономическую и национальную безопасность государства, активно влияет на развитие межрегиональных и международных связей. Ж.д.транспорт России – сложное многоотраслевое хозяйство, в составе которого 17 железных дорог с входящими в них отделениями, станциями, локомотивными и вагонными депо, дистанциями пути, электроснабжения, сигнализации и связи, и другими подразделениями.

Ж.д.транспорт осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии с органами государственной власти и управления субъектов Российской Федерации.

В целях реализации Программы  структурной реформы на ж.д.транспорте (далее – Программа), утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2001 № 384, были подготовлены законы, регламентирующие функционирование ж.д.транспорта в новых условиях хозяйствования: "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (вступил в силу 19.05.2003), "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (19.05.2003) и "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О естественных монополиях" (18.01.2003), составляющие базис правовой основы для проведения структурной реформы.

Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ "О железнодорожном  транспорте в Российской Федерации", (далее ФЗ-17) является одним из основных федеральных законов, разработанных в целях правового обеспечения структурной реформы федерального ж.д.транспорта в соответствии с Программой.

В предмете правого регулирования ФЗ-17 можно выделить два логических блока. Первый блок касается правового регулирования создания конкурентного рынка железнодорожных перевозок, а второй – формирования системы государственного регулирования в условиях конкуренции.

Первый правовой блок ФЗ-17 содержит следующие основные положения. Ж.д.транспорт в Российской Федерации, как указано в статье 1 ФЗ-17, состоит из ж.д.транспорта общего пользования (работа на железнодорожных путях общего пользования), ж.д.транспорта необщего пользования (работа по железнодорожных подъездных путях), а также технологического ж.д.транспорта организаций, предназначенного для перемещения товар на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд указанных организаций. ФЗ-17 устанавливает правовые, организационные и экономические условия функционирования ж.д.транспорта общего и необщего пользования, основы взаимодействия организаций ж.д.транспорта и выполняющих работы (услуги) на ж.д.транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта. При этом действие ФЗ-17 не распространяется на функционирование технологического ж.д.транспорта организаций, поскольку ввиду его размещения, используемого подвижного состава и особенностей работы государственное регулирование, предусмотренное ФЗ-17, для него не требуется.

ФЗ-17 определяется, что ж.д.транспорт в Российской Федерации является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации. Основными задачами ж.д.транспорта являются своевременное и качественное обеспечение потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках ж.д.транспортом, создание условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации. Функционирование ж.д.транспорта осуществляется исходя из следующих принципов: устойчивость работы ж.д.транспорта; доступность, безопасность и качество оказываемых услуг; развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг ж.д.транспорта; согласованность функционирования единой транспортной системы Российской Федерации.

В целях реализации единой технической политики в отрасли  и установления единых правил функционирования ж.д.транспорта ФЗ-17 (пункт 5 статьи 1) предусмотрено, что правовое регулирование в области ж.д.транспорта (как общего, так и необщего пользования) находится в ведении Российской Федерации. Это предполагает, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не вправе издавать нормативные акты по вопросам функционирования ж.д.транспорта. Указанные нормативные правовые акты в абсолютном своем большинстве должны утверждаться федеральным органом исполнительной власти в области ж.д.транспорта.

ФЗ-17 предусматривается концептуально новый подход к регламентации вопросов собственности на имущество ж.д.транспорта. В действовавшем до 19.05.2003 Федеральном законе "О федеральном железнодорожном транспорте" (пункт 1 статьи 4) было предусмотрено, что имущество предприятий, учреждений и объекты ж.д.транспорта относятся исключительно к федеральной собственности. Новый ФЗ-17 предусматривает, что имущество ж.д.транспорта может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности (статья 1). Эта норма обеспечивает развитие положений Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", предусматривающих приватизацию (переход в частную собственность) имущества федерального ж.д.транспорта, и создает правовую основу для функционирования уже существующих частных структур, занимающихся организацией и осуществлением перевозочного процесса и предоставлением услуг инфраструктуры ж.д.транспорта общего пользования.

Одной из основных задач, которые решаются ФЗ-17 в ходе структурной реформы на ж.д.транспорте, является развитие конкуренции на рынке железнодорожных перевозок. В этой связи вместо закрепления монопольного положения железных дорог ФЗ-17 условно предусмотрены две сферы: конкурентная (собственно железнодорожные перевозки) и монопольная (предоставление инфраструктуры ж.д.транспорта общего пользования). Соответственно, в ФЗ-17 предусматривается наличие не двух, как ранее, субъектов рынка железнодорожных перевозок (железная дорога и пользователь услугами ж.д.транспорта), а трех субъектов – перевозчик, владелец инфраструктуры ж.д.транспорта общего пользования и пользователь услугами ж.д.транспорта. При этом перевозчиком, равно как и владельцем инфраструктуры, может стать любое юридическое или физическое лицо при соблюдении установленных ФЗ-17 требований.

Перевозчиком, согласно статье 2 ФЗ-17, является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки ж.д.транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж или грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж или грузобагаж управомоченному на его получение лицу – получателю.

ФЗ-17 (статья 12) предусмотрен ряд требований к перевозчику: иметь лицензии на осуществление перевозок пассажиров, грузов, багажа или грузобагажа (в зависимости от того, какие перевозки им осуществляются); владеть железнодорожным подвижным составом для осуществления перевозок на праве собственности или ином праве; иметь квалифицированных работников; заключить договор об оказании услуг локомотивной тяги, если перевозчик не имеет локомотива; заключить соответствующие договоры об оказании услуг по использованию инфраструктуры (за исключением случаев, если перевозчик осуществляет перевозки в пределах принадлежащей ему инфраструктуры), существенными условиями которых являются организация вагонопотоков, регулирование обращения вагонов и локомотивов, установление порядка технического обслуживания и эксплуатации железнодорожного подвижного состава, ответственность сторон по обязательствам, вытекающим из перевозок ж.д.транспортом. В случае перевозки пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа в прямом железнодорожном сообщении (с участием нескольких владельцев инфраструктур) перевозчик до заключения договора перевозки обязан иметь договоры об оказании услуг по использованию инфраструктуры и согласовать такую перевозку со всеми владельцами инфраструктур, которые участвуют в осуществлении перевозки, а при отсутствии собственных локомотивов обязан иметь договоры об оказании услуг локомотивной тяги на весь путь следования пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа. Таким образом, из железнодорожного подвижного состава перевозчику достаточно иметь в собственности (в аренде или на иных правомочиях) вагоны (причем их количество не имеет никакого значения). Иметь в собственности локомотив перевозчик не обязан. Он может оформить как договор аренды транспортного средства с экипажем или без экипажа с владельцем локомотива, так и заключить договор на оказание услуг локомотивной тяги с владельцем инфраструктуры. Одна из важнейших особенностей перевозчика состоит в том, что он работает на условиях публичного договора и согласно статье 426 Гражданского кодекса не вправе отказать в перевозке обратившемуся к нему лицу при наличии возможности осуществить эту перевозку. Таким образом, перевозчик не может замкнуться на конкретном грузоотправителе и осуществлять только его перевозки. Если к перевозчику обратится любой другой грузоотправитель в регионе деятельности перевозчика, последний не вправе отказать ему, кроме случаев, предусмотренных в статье 11 Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации".

Вторым субъектом рынка  железнодорожных перевозок является владелец инфраструктуры. Владельцем инфраструктуры, согласно статье 2 ФЗ-17, признается любое юридическое или физическое лицо, имеющее на праве собственности или иных законных основаниях инфраструктуру и предоставляющее услуги по ее использованию на основании публичного  договора. При этом под инфраструктурой понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование.

Владелец инфраструктуры не выступает в качестве стороны  договора перевозки. Указанное лицо предоставляет перевозчику услуги по пользованию инфраструктурой. Среди обязательных услуг, которые владелец инфраструктуры обязан предоставить перевозчику на условиях публичного договора, предполагаются следующие: организация продвижения поездов или подвижного состава перевозчика по железнодорожным путям и станциям, принадлежащим владельцу инфраструктуры, в соответствии с выделенным перевозчику ресурсом инфраструктуры; диспетчерское управление перевозкой; проверка и контроль технического состояния (технический и коммерческий осмотр) и обслуживание подвижного состава перевозчика в пути следования (безотцепочный ремонт); определение маршрута пропуска поезда перевозчика в графике движения поездов; предоставление информации о движении или местонахождении подвижного состава перевозчика; обеспечение доступа железнодорожного подвижного состава и других подвижных единиц, принадлежащих перевозчику, на железнодорожные пути общего пользования; электроснабжение подвижного состава на электрифицированных участках инфраструктуры; сортировочные услуги на железнодорожных станциях в процессе осуществления перевозки; предоставление услуг по использованию путей и технических средств железнодорожных станций для формирования поезда из подвижного состава перевозчика. Кроме того, владелец инфраструктуры вправе оказывать дополнительные услуги, среди которых основными выступают услуги по погрузке, выгрузке и хранению грузов, багажа и грузобагажа, текущий ремонт вагонов и локомотивов, принадлежащих перевозчику, разработка схем размещения и крепления грузов в открытом подвижном составе, очистка, промывка и дезинфекция подвижного состава после выгрузки и ряд иных.

К владельцу инфраструктуры статьей 11 ФЗ-17 предъявляются следующие требования: иметь лицензии на осуществление всех подлежащих лицензированию видов деятельности в области  оказания услуг по использованию инфраструктуры; владеть инфраструктурой с сертифицированными в установленном порядке ее элементами, техническими средствами, специальными программными средствами, используемыми для организации перевозочного процесса; иметь квалифицированных работников; заключить со всеми владельцами сопредельных инфраструктур соответствующие соглашения, существенными условиями которых являются организация диспетчерского управления перевозочным процессом, установление порядка технического обслуживания и эксплуатации железнодорожного подвижного состава, объектов энергетики и других объектов, регулирование обменных парков локомотивов, вагонов, мотор-вагонного подвижного состава, ответственность перед перевозчиками по обязательствам, вытекающим из перевозок в прямом железнодорожном сообщении.

Владельцев инфраструктуры, как и перевозчиков, будет несколько. Это, прежде всего, ОАО "РЖД", в уставный капитал которого вносятся все находящиеся в федеральной собственности железные дороги, а также ряд иных организаций, владеющих железнодорожными путями общего пользования. Предоставление перевозчикам доступа к услугам инфраструктуры, согласно статье 14 ФЗ-17, должно осуществляться на недискриминационной основе, предусматривающей равные условия оказания услуг по использованию инфраструктуры перевозчиками независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре утверждаются Правительством Российской Федерации и включают в себя следующие положения: принципы доступа перевозчиков к инфраструктуре; порядок доступа перевозчиков к инфраструктуре в условиях ее ограниченной пропускной способности; порядок предоставления информации об оказываемых условиях по использованию инфраструктуры, об их стоимости, а также о наличии пропускной способности инфраструктуры, технических и технологических возможностях оказания услуг по использованию инфраструктуры; порядок рассмотрения жалоб и заявлений по вопросам предоставления доступа перевозчикам к инфраструктуре, оказания услуг по использованию инфраструктуры и принятия по этим жалобам и заявлениям решений, обязательных для исполнения физическим и юридическим лицам. В указанных правилах устанавливается очередность удовлетворения требований перевозчиков о предоставлении инфраструктуры в условиях ее ограниченной провозной и пропускной способности.

Проезд пассажиров на ж.д.транспорте, в том числе и в пригородном сообщении, согласно статье 14 ФЗ-17, во всех случаях должен осуществляться по проездным документам (билетам). Это касается, в том числе, и пассажиров, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлены льготы по проезду (военнослужащих, работников всех правоохранительных органов и иных категорий граждан). Для проезда указанные категории должны получить в билетной кассе соответствующий бесплатный проездной документ (билет) и только потом садиться в поезд. Проезд по удостоверению при отсутствии полученного билета считается безбилетным проездом, за что налагается штраф, предусмотренный административным законодательством Российской Федерации. Данная норма предусмотрена в целях точного учета убытков организаций ж.д.транспорта от льготного проезда определенных категорий граждан для получения соответствующих компенсаций из бюджетов.

ФЗ-17 закрепляет ряд дополнительных правомочий пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей при пользовании ими услугами ж.д.транспорта. В частности, закрепляется их право на получение необходимой информации о субъектах рынка железнодорожных перевозок (пункт 5 статьи 14), на участие в подготовке графиков движения поездов (пункт 1 статьи 18).