Правовое регулирование на железнодорожном транспорте

В целях обеспечения  согласованности работы всех инфраструктур  в Российской Федерации ФЗ-17 (статья 18) предусматривается наличие сводного графика движения поездов, утвержденного в порядке, определяемом ОАО "РЖД", на основании предложенных владельцами инфраструктур графиков движения поездов в пределах инфраструктур.

Управление перевозочным процессом на ж.д.транспорте общего пользования в пределах инфраструктуры осуществляется владельцем этой инфраструктуры или действующим по его поручению лицом. Указанное лицо в зависимости от возложенных на него полномочий должно отвечать требованиям статьи 11 ФЗ-17, предъявляемым к владельцам инфраструктур.

ФЗ-17 создаются правовые основы для развития конкуренции в части выполнения вспомогательных работ (услуг) при осуществлении железнодорожных перевозок. Так, согласно статье 13 операции по погрузке, выгрузке грузов в местах общего пользования, взвешиванию грузов, обслуживанию пассажиров на вокзалах и в пути следования, в также иные работы (услуги), связанные с организацией и осуществлением перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа ж.д.транспортом, по договорам с грузоотправителями, грузополучателями, владельцами инфраструктур или перевозчиками могут выполняться другими организациями, индивидуальными предпринимателями. При этом указанные организации и индивидуальные предприниматели должны иметь квалифицированных работников, обладающих соответствующей профессиональной подготовкой и прошедших аттестацию, проводимую в соответствии с ФЗ-17, соответствующие сертификаты соответствия их продукции и услуг, а также, если это предусмотрено законодательством Российской Федерации, соответствующие лицензии.

ФЗ-17 также регламентирует функционирование такой вновь появившейся категории субъектов на рынке железнодорожных перевозок, как операторы железнодорожного подвижного состава. К указанной категории, согласно статье 2 ФЗ-17, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие вагоны, контейнеры на праве собственности или ином праве, участвующие на основе договора с перевозчиком в осуществлении перевозочного процесса с использованием указанных вагонов, контейнеров. Основы правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками определяются Правительством Российской Федерации.

Второй правовой блок ФЗ-17, создавая правовые условия для становления и развития конкурентной среды в сфере железнодорожных перевозок, направлен на формирование системы государственного управления ж.д.транспортом, которая позволила бы в полной мере обеспечить надлежащее государственное воздействие на всех субъектов рынка железнодорожных перевозок, а также обеспечить согласованность и эффективное функционирование ж.д.транспорта как общего, так и необщего пользования. Формирование указанной системы осуществлялось исходя из следующих принципов. Из числа функций государственного управления исключаются вопросы организации хозяйственной деятельности предприятий отрасли. Эти функции будут осуществляться организациями ж.д.транспорта самостоятельно, без участия государственных органов. Вводятся новые функции государственного управления исходя из развития конкурентной среды. Устанавливаются единые технические требования к железнодорожным путям (общего и необщего пользования) и железнодорожному подвижному составу вне зависимости от принадлежности. Предусматривается совершенствование структуры государственных органов и их управленческих функций, исключение соответствующего дублирования функций.

Система государственного управления на ж.д.транспорте характеризуется следующими основными позициями. В статье 4 ФЗ-17 определены цели государственного управления на ж.д.транспорте. Так, государственное регулирование в области ж.д.транспорта общего пользования осуществляется в целях: обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами ж.д.транспорта и организаций ж.д.транспорта общего пользования; обеспечения целостного, эффективного, безопасного и качественного функционирования ж.д.транспорта общего пользования, а также его комплексного развития.

Государственное регулирование в  области ж.д.транспорта необщего пользования осуществляется в целях: обеспечения безопасного и качественного функционирования ж.д.транспорта необщего пользования; обеспечения непрерывности перевозочного процесса, осуществляемого совместно с владельцами инфраструктур и перевозчиками; беспрепятственного доступа пользователей услугами ж.д.транспорта, перевозчиков, владельцев инфраструктур к услугам, оказываемым владельцами железнодорожных путей необщего пользования. Статьей предусмотрены также и основные функции государственного управления, среди которых имеется ряд принципиально новых функций. К примеру, в целях повышения безопасности и качества услуг, оказываемых на ж.д.транспорте, предполагается введение лицензирования перевозочной деятельности, а также деятельности, связанной с оказанием услуг инфраструктуры, с транспортировкой грузов по железнодорожным путям общего пользования. Транспортировка предполагает перемещение груза без заключения договора перевозки. Примером лицензируемой транспортировки может служить случай, когда организация перемещает товар для собственных нужд из одного своего цеха в другой в своем подвижном составе и со своим локомотивом, следуя изначально по своим подъездным путям, потом выходя на определенное расстояние на пути общего пользования, не заключая договор перевозки, а затем вновь уходит на свои же подъездные пути. С этой же целью сохранено лицензирование погрузочно-разгрузочной деятельности, деятельности по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава и технических средств на железнодорожном транспорте (статьи 5 и 33 ФЗ-17). Без наличия соответствующей лицензии лицо не вправе осуществлять указанные виды деятельности. Хозяйствование в условиях рынка не исключает саму идею государственного управления отдельными видами предпринимательской деятельности, поскольку сохраняется цель обеспечения общегосударственных интересов в сфере ж.д.транспорта. Методы этого управления должны, как правило, характеризоваться косвенным воздействием на объект управления, исключать косвенное администрирование. Данное обстоятельство предполагает вопрос об эффективном механизме, позволяющем достичь названную цель при минимальных затратах, т.е. лицензирование.

Лицензирование – одна из функций  государственного правления – является одним из наиболее типичных способов воздействия государства на объект управления. Лицензирование – это осуществляемый в установленном порядке уполномоченным государственным органом способ контроля в сфере экономики, связанный с использованием особых властных полномочий на установление целесообразности и определение законности будущего предпринимательства. Без наличия соответствующей лицензии лицо не вправе осуществлять перевозочную деятельность на ж.д.транспорте или оказывать услуги инфраструктуры.

Более четких характер приобрела  система обязательной сертификации продукции услуг на ж.д.транспорте. Согласно пункту 1 стать 16 ФЗ-17, в случае, если на железнодорожные пути необщего пользования осуществляется подача железнодорожного подвижного состава, эксплуатация которого осуществляется также на железнодорожных путях общего пользования, железнодорожные пути необщего пользования должны соответствовать требованиям, установленным в отношении железнодорожных путей общего пользования. В этой связи ФЗ-17 (статья 6), помимо обязательной сертификации продукции, используемой на ж.д.транспорте общего пользования, вводится также сертификация продукции, используемой на ж.д.транспорте необщего пользования. В частности, установлено, что элементы верхнего строения железнодорожного пути необщего пользования, примыкающего к железнодорожным путям общего пользования, и сооружения, расположенные на них, должны соответствовать установленным требованиям безопасности движения и эксплуатации ж.д.транспорта, безопасности жизни и здоровья граждан, пожарной безопасности, сохранности перевозимых грузов, охраны труда, экологической безопасности, санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам и подлежат обязательной сертификации на соответствие указанным требованиям, правилам и нормативам.

ФЗ-17 вводится также обязательная сертификация услуг, оказываемых пользователям услуг ж.д.транспорта. При несоблюдении установленных стандартов качества обслуживания действие лицензии перевозчика и владельца инфраструктуры приостанавливается или прекращается.

В связи с необходимостью создания условий для развития конкуренции  в отрасли существенное изменение  претерпела система государственного регулирования тарифов. Статья 8 ФЗ-17 устанавливает, что тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего и необщего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций ж.д.транспорта и индивидуальных предпринимателей на ж.д.транспорте. В то же время, тарифы, сборы и плата, не относящиеся к сфере естественной монополии, устанавливаются на договорной основе и контролируются государством в соответствии с законодательством о конкуренции и об ограничении монополистической деятельности на товарных рынках. Законодателем созданы правовые основы для установления единой процедуры государственного регулирования тарифов как общего, так и необщего пользования через орган регулирования естественной монополии. Обусловлено это отчасти тем, что существовавшая система регулирования тарифов субъектами была недостаточно эффективна и на практике вызывала нарекания как у пользователей услугами ж.д.транспорта, так и у железных дорог.

Одним из важнейших элементов  системы государственного управления является осуществление контрольных и надзорных функций. Под государственным контролем (надзором) законодателем понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ими нормативными правовыми актами. Помимо функций государственного контроля и надзора, предусмотренных законодательством Российской Федерации, ФЗ-17 (статьи 7, 15, 16, 20 и 22) предусматривает такие функции в следующих сферах: безопасность движения и эксплуатации ж.д.транспорта, экологической безопасности, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; изготовление, приемка и эксплуатация транспортных и иных связанных с перевозочным процессом технических средств, промышленная безопасность опасных производственных объектов на ж.д.транспорте; техническое состояние железнодорожных путей общего пользования, железнодорожного подвижного состава и контейнеров; пожарная безопасность на ж.д.транспорте общего пользования; метрологический контроль (надзор) в системе средств измерений на ж.д.транспорте.

В статьях 25 и 26 ФЗ-17 изложены вопросы трудовых отношений и дисциплины работников ж.д.транспорта. Трудовые отношения работников ж.д.транспорта общего пользования (в том числе особенности их приема на работу, предоставление гарантий и компенсаций работникам железнодорожного транспорта общего пользования) регулируются настоящим ФЗ-17, трудовым законодательством, отраслевыми трудовыми соглашениями и коллективными договорами. Дисциплина труда работников ж.д.транспорта общего пользования регулируется трудовым законодательством и утверждаемым Федеральным законом Положением о дисциплине работников ж.д.транспорта общего пользования.

Дисциплина работников ж.д.транспорта – важнейшее условие его нормального функционирования. Для обеспечения безопасности движения поездов и маневровой работы, сохранности перевозимых грузов, багажа и вверенного имущества, а также во избежание ситуаций, угрожающих жизни и здоровью пассажиров, от работников предприятий, учреждений, объединений и организаций ж.д.транспорта требуется высокая организованность  работе и безукоризненное выполнение трудовых обязанностей. Соблюдение дисциплины работниками требует: поддерживать порядок; выполнять правила и нормы, установленные действующим законодательством, нормативными актами, применяемыми на ж.д.транспорте; выполнять приказы и указания руководителей предприятий, учреждений, объединений и организаций ж.д.транспорта, а также обязанности, предусмотренные трудовыми договорами.

Согласно статье 30 ФЗ-17 Российская Федерация участвует в международном сотрудничестве в области ж.д.транспорта в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Представительство интересов РФ в области ж.д.транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти в этой области, а также федеральными органами исполнительной власти, организациями, которыми в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставлены указанные полномочия.

Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (далее – Устав) регулирует отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур ж.д.транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами ж.д.транспорта общего пользования и ж.д.транспорта необщего пользования, и устанавливает их права, обязанности и ответственность. Устав определяет основные условия организации и осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа, оказания услуг по использованию инфраструктуры ж.д.транспорта общего пользования и иных, связанных с перевозками услуг. Устав состоит из девяти глав, включающих 130 статей.

Первый в России правовой акт в виде проекта Устава был разработан в 1879 году, издан и введен в действие на Российских железных дорогах в 1885 году и продолжал действовать до 1917 года. В августе 1920 года был подписан декрет о введении нового Устава для железных дорог Российской Федерации, который с учетом изменений экономических отношений в стране перерабатывался в 1922 и в 1927 годах. На железных дорогах СССР трижды вводились в действие Уставы (1935, 1955 и 1964 годы), в которых нашли отражение такие вопросы, как рациональное использование транспортных средств и снижение транспортных издержек, координация работы различных видов транспорта, планирование и рационализация перевозок, обеспечение сохранности грузов и безопасности перевозок пассажиров и грузов.

В 1998 году в форме федерального закона был принят Транспортный устав железных дорог Российской Федерации, который действовал до 2003 года. Устав регламентировал отношения между железными дорогами и пользователями услуг ж.д.транспорта, устанавливал требования к подвижному составу и контейнерам в процессе их использования, определял основные нормативные правовые акты и порядок их утверждения, а также отношения между субъектами рынка транспортных услуг с учетом особенностей управления федеральной собственностью, находящейся в распоряжении железных дорог на праве хозяйственного ведения. Структурная реформа на ж.д.транспорте определила кардинальное изменение существа правоотношений, связанных с организацией и обеспечением перевозочного процесса, появление новых субъектов на рынке железнодорожных перевозок. В этой связи потребовалась существенная корректировка ранее действовавшего Транспортного устава. Новый Устав отражает концептуально иной подход к организации перевозок на ж.д.транспорте. Ранее действовавшим Уставом на рынке железнодорожных перевозок выделялось два субъекта – железная дорога и пользователь услуг ж.д.транспорта (пассажир, грузоотправитель, грузополучатель). В новом Уставе таких субъектов три – перевозчик (лицо, владеющее подвижным составом и контейнерами), владелец инфраструктуры ж.д.транспорта общего пользования (то есть лицо, владеющее железнодорожными путями общего пользования, соответствующими зданиями и сооружениями) и пользователь услуг железнодорожного транспорта.