Оглавление
Введение
Глава
I. Наем и карьера молодых чиновников: идеи
Вебера и российская реальность
1.1
Факторы профессиональной карьеры
государственного служащего в
РФ: традиции и современность
1.2
Гипотезы и методология
1.3
Как становятся чиновниками: каналы и
инструменты рекрутирования
Глава
II. Предвидение карьеры. Правовые основы
организации
2.1
Как работаю «лифты»?
2.2
Правовые основы организации
карьеры
Заключение
Список
использованных источников и литературы
Введение
Изменения, произошедшие
в России за последние десять лет, сделали
актуальной проблему укрепления государственности
и, в частности, повышения эффективности
государственной службы. Все очевиднее
становится зависимость результатов социально-экономических
преобразований от состояния механизма
управления и качества кадров, исполняющих
государственные функции. На деятельность
госслужащих существенно влияют их статусная
устойчивость (стабильность занятости,
гарантированная оплата труда), а также
возможности карьерного продвижения по
мере накопления опыта и профессиональных
знаний. Проведенные в 1996-1997 гг. учеными
РАГС исследования вопросов карьерной
стратегии и тактики выявили достаточно
четко выраженный интерес значительной
части госслужащих (67%) к должностному
и профессиональному росту. Вместе с тем
экспертный опрос (1998 г.) 173 государственных
служащих показал, что их удовлетворенность
своим социальным и служебным положением
находится в пределах 10-13%. Это отражает
настроения российского чиновничества,
переживающего перманентные реорганизации
и изменения административного и социально-экономического
законодательства.
В России нелюбовь к чиновникам
исторически очень сильна, и зачастую
именно бюрократию общественное мнение
винит во всех неурядицах. Согласно опросам,
люди очень низко оценивают эффективность
работы чиновников и не считают нужным
повышать их заработную плату. Такая позиция
сопровождается убежденностью в том, что
все чиновники обладают иными, кроме зарплаты,
денежными доходами, а чиновничество в
целом сильно коррумпировано. Впрочем,
качество бюрократии является отражением
уровня развития общества, в котором она
функционирует. Переиначивая известное
выражение, можно сказать, что каждое общество
имеет ту бюрократию, которую оно заслуживает.
Качество бюрократии, по-видимому, не в
последнюю очередь зависит от того, из
кого она состоит и как ее представители
отбираются. Однако эмпирические исследования
ее состава, механизмов ее формирования
и процессов функционирования в современной
России начались недавно. Специфические
трудности таких исследований связаны
с корпоративностью и фактической закрытостью
органов государственной власти от сторонних
наблюдателей, а также с тем, что процессы
формирования новой российской бюрократии
еще далеко не завершены. Поэтому задачи
сбора фактов о бюрократии и описания
ежедневной деятельности чиновников представляются
весьма актуальными. В то же время необходимо
анализировать эти факты сквозь призму
имеющихся теоретических концепций. Эффективная
бюрократия почти синоним эффективного
государства. Если чиновники неэффективны,
некомпетентны и плохо мотивированы, масштабные
«провалы» государства становятся практически
неизбежными.
Идеальная бюрократия, по Веберу,
рациональна, высокопрофессиональна и
аполитична. Бюрократ не должен быть прислужником
вышестоящих и обязан работать, руководствуясь
интересами дела, независимо от смены
власти. Все это должно обеспечиваться
целым рядом факторов и специальных процедур.
Среди них: рекрутирование на основе открытых
конкурсов, продвижение по иерархической
лестнице внутри организации на основании
меритократических критериев, деполитизация
карьеры и функциональных обязанностей,
профессионализация деятельности, конкурентоспособное
вознаграждение и определенные социальные
гарантии. Оплата труда чиновников четко
фиксирована, привязана к статусу или
должности, а также к величине стажа на
государственной службе, и не зависит
от конкретного объема работы. Их бюрократическая
карьера если не гарантирована, то, по
крайней мере, предсказуема. Все перечисленные
выше правила и особенности имеют одну
главную цель: они направлены на то, чтобы
государственные служащие были в высшей
степени профессиональными экспертами
и идентифицировали себя с государством,
а не с конкретными идеологиями, политиками
или лоббистскими группами.
Подобный анализ был бы полезен
для реализации программы реформирования
государственной службы, которая является
сегодня одним из политических приоритетов.
Цель работы заключается в том,
чтобы выявить и проанализировать существующие
сегодня механизмы отбора и продвижения
чиновников.
Используя данные о молодых
государственных служащих, я поставила
задачу ответить на несколько взаимосвязанных
вопросов. Во-первых, с помощью каких каналов
и инструментов осуществляется вход в
бюрократию? Во-вторых, как молодые чиновники
видят свою карьеру? В-третьих, по каким
критериям организовано продвижение внутри
бюрократических организаций, т.е. как
функционируют «лифты», обеспечивающие
внутриорганизационную мобильность? В-четвертых,
как влияют представления о механизмах
карьерного роста на поведение людей в
бюрократической организации? И, наконец,
в-пятых, насколько молодые чиновники
привержены своей организации и государственной
службе в целом?
Объект моей работы - молодые
чиновники, а предмет - профессиональная
карьера государственных служащих. Профессиональная
карьера госслужащих, на мой взгляд, - это
не только (и не столько) продвижение по
должностным ступеням организационной
иерархии, но и процесс реализации человеком
своих возможностей. Профессиональная
карьера обычно сопровождается личностным
профессиональным развитием, причем связь
здесь взаимная.
Глава I. Наем и карьера
молодых чиновников: идеи Вебера и российская
реальность
1.1 Факторы профессиональной
карьеры государственного служащего
в РФ: традиции и современность
Недоверие общества к чиновникам
родилось не сегодня, а традиционно сопровождает
всю историю государства российского.
«Чиновничество или бюрократия, - отмечал
исследователь российской государственности
Е.П. Карнович, - нигде в своей массе не
пользовались особым расположением населения,
на них смотрят как на какую-то недружелюбную
по отношению к народу силу» Карнович
Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее
время // Спутник чиновника. 1911. №1. С.4..
В докладной записке «О прошлом и настоящем
русской администрации», написанной Э.
Берендcо в 1904 году министру внутренних
дел В. К. Плеве, указывалось, что отечественную
историю сопровождает одно огорчительное
обстоятельство: какое-то незатухающее
недовольство государственной властью,
постоянные нарекания в адрес чиновничества
в виду отсутствия честности и должной
законности в ее деятельности. Факторы
профессиональной карьеры российского
чиновника: традиции и современность.URL:
http://region86.ugrariu.ru/ (дата обращения
07.12.2010).
Людям, профессионально занимающимся
управлением государством, подобного
рода высказывания представляются несправедливыми.
Взгляд на специфику профессиональной
деятельности чиновника, что называется
«изнутри», констатирует с внешними оценками
деятельности государственного аппарата,
с взглядом «извне».
От этого противоречия нельзя
так просто отмахнуться. Общественные
нарекания по отношению к чиновничеству
заставляют нас пристальнее взглянуть
на специфику повседневной профессиональной
работы чиновника, на мотивы и стимулы
его карьерного роста, понять, насколько
условия функционирования государственного
аппарата отвечают возложенным на него
задачам. Важнейшим показателем управляемости
процессом реформирования системы государственного
и муниципального управления является
управление карьерой чиновника. Сложившиеся
здесь традиции, ценностные ориентации
могут вносить существенные коррективы
в осуществление и реализацию нормативно
прописанных правил и процедур. Несмотря
на традиционную непопулярность образа
чиновника, чиновничья служба еще в дореволюционной
России всегда оставалась привилегированным
профессиональным занятием, поскольку
давала обширные преимущества - стабильные
оклады, премии и пенсии, чины и ордена,
после достижения определенного ранга
- дворянство. Самый обширный низший слой
в основном рекрутировался из мещанства
и мелкой буржуазии. Карьера чиновника
предполагала возможность вхождения в
привилегированные группы и даже в правящий
класс в виде почетного гражданства, личного
и потомственного дворянства. Средняя
прослойка чиновничества пополнялась
в основном выходцами из интеллигенции,
культурных слоев буржуазии и обедневшего
поместного дворянства, которое перебиралось
в города. Большинство из них получало
образование в гимназиях и реже - в университетах
(они, кстати, мучительно переживали третирование
со стороны общества, к чему низы были
в целом достаточно индифферентны).
Бюрократия носила характер
открытой системы при пополнении ее низшего
и среднего слоя и почти кастово-замкнутой
- у высшего слоя. Высший слой чиновничества
- как правило, крупные землевладельцы,
промышленники, родовитые дворяне (исключением
являлись фавориты, которые в силу особого
личного доверия государя или государыни
могли быть выходцами и из низших слоев).
Социологические исследования дореволюционного
российского чиновничества зафиксировали
существенные различия в мотивации высшего
и низшего, среднего слоя чиновничества.
Для высшего слоя чиновничества, в отличие
от среднего и низшего, жалование - не единственный
и даже далеко не главный источник доходов,
и поэтому служба - средство для достижения
совершенно иных целей, чем просто выживание,
а именно - для приобщения к общественной
власти в интересах крупного землевладения
и торгово-промышленного капитала. Батырев
М. Что такое бюрократия? М.: Народная мысль,
1906. С. 2-4
Анкетные опросы дореволюционного
чиновничества показали, что важным фактором
карьерного роста российского чиновника
оказывался протекционизм, лишающий дисциплинированных,
но не имеющих протекции чиновников веры
в будущее, надежды на более или менее
обеспеченное положение. Получение выгодного
места на государственной службе было
связано не с личной инициативой, предприимчивостью,
новаторством, а именно с протекцией, взяткой
или долгой изматывающей службой. У чиновника
без протекции была только одна дорога
- «лямка, лямка без конца» и невольное
отвращение к работе, не приносящей нравственного
и материального удовлетворения. Таким
образом, протежируемые чиновники часто
просто имитировали служебную деятельность,
а компетентные чиновники, проигрывающие
в конкуренции из-за отсутствия патронажа,
теряли к ней интерес. В итоге страдала
служба, т.е. огромное, сложное дело государственного
управления, от здорового состояния которого
зависело благополучие всего населения
и самого государства. Важным фактором
профессионализации российского государственного
аппарата в XIX веке явилось формирование
«административного права» чиновничества.
На основании «Устава о службе гражданской»
(третий том «Свода законов Российской
империи»), принятого в 1857 году, были расписаны
все служебные обязанности чиновников,
порядок поступления на службу и увольнения
с нее, производство в чины, награды, пенсии,
мундиры и некоторые привилегии этой профессии.
Но были в этом «Уставе» и серьезные изъяны.
Наибольшее неудовлетворение, как показали
результаты опросов, вызывал пресловутый
«третий пункт», или официально - статья
788 «Устава...», которая гласила: «Чиновников,
кои по убеждению начальства неспособны
к исполнению возложенных на них должностей...
представляется уволить по своему усмотрению...».
Начальство могло не объяснять причину
увольнения, пострадавший получал «волчий
билет» и лишался права на пенсию. Следующая,
789 статья устава уточняла, что уволенные
чиновники не имеют права жаловаться,
обращаться ни в суд, ни в Сенат, ни тем
более в канцелярию Его Императорского
Величества, где их жалобы просто не будут
«приниматься к рассмотрению».
«Третий пункт» заставлял чиновников
видеть в лице собственного начальства
власть, стоящую как бы выше закона, и принуждал
к боязливому повиновению всем, даже иногда
незаконным предписаниям его. И назначение
на должность, и увольнение целиком зависело
от воли начальников. Чиновник в самой
иерархии оставался беззащитным, один
на один с непосредственным начальником,
вооруженным «третьим пунктом».
Многократно различные правительственные
комиссии, а позднее думские фракции предпринимали
попытки отменить «третий пункт», как
противоречащий современному правосознанию,
но безрезультатно. «Узаконенный произвол»,
легший в основу служебного права чиновничества,
упорно сохранялся до Февральской революции.
Насколько рудименты патримониализма
(зависимости от воли начальника, а не
от результатов деятельности) изжиты в
современном управлении карьерой чиновника?
Практика необоснованных увольнений чиновников
в связи с приходом нового руководителя
(главы муниципального образования, губернатора
и т.д.), увы, не редкость. На свою «незащищенность
от произвола начальника» в нашем исследовании
государственных и муниципальных служащих
УрФО указали 15,2% респондентов.
Что же способствует карьерному
росту государственных и муниципальных
служащих? Среди факторов карьерного роста
лидирующие позиции в ответах респондентов
занимают: наличие профессионального
опыта, стажа работы в данной организации
(53,2%), хорошие отношения с руководством,
его поддержка. (49,9%). Следующим по значимости
идет фактор профессионализма: «стремления
повышать свой профессионализм» (41,1%),
умение подать себя как хорошего работника
(35%). Уральской академией государственной
службы в 2006-2008 г. под руководством Чевтаевой
Натальи Геннадьевны (декан факультета
подготовки государственных и муниципальных
служащих Уральской академии государственной
службы, доктор социологических наук,
профессор) был осуществлен научно-исследовательский
проект «Фактор социально-профессиональной
корпоративности чиновничества как ресурс
повышения эффективности системы государственного
и муниципального управления». В соответствии
с квотной стратифицированной выборкой
(параметры выборки основывались на следующих
признаках: пол, возраст, уровень власти,
регион) было опрошено 1200 респондентов
следующих категорий государственных
и муниципальных служащих Уральского
федерального округа:
1. руководители и служащие
регионального уровня исполнительной
власти федеральных органов государственной
власти, действующих на территории
Уральского федерального округа;
2. руководители и служащие
органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации
Уральского федерального округа;