Предвидение карьеры. Правовые основы организации

3. руководители и служащие  органов местного самоуправления  Уральского федерального округа.

Важным фактором профессиональной деятельности, карьеры чиновника является строгое соблюдение правил и норм, требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. Всегда ли это становится основой повседневной практики? Рассмотрим лишь один аспект. Сегодня в правилах, регламентирующих деятельность государственных служащих, появилось понятие «конфликт интересов» и модель поведения государственного служащего, четко предписывающая ему способ разрешения этой ситуации конфликта интересов. В частности, в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 года №885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» сказано: «При угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов». Желая понять, насколько данная формализованная норма стала основой повседневного служебного поведения чиновников, мы задали респондентам вопрос: «Считаете ли Вы нужным сообщать своему начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги?».

Результаты ответов респондентов оказались в духе традиций российской ментальности. Подавляющее большинство чиновников (65,3%) доложили бы начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги «только в исключительных случаях», категоричное «нет, ни в коем случае» выбрали пятая часть респондентов (19,7%), в сумме эти категории респондентов составили 85% чиновников.

Готовность же «обязательно сообщить о проступках своих коллег руководству» высказали только 2,1%, более мягкий вариант «скорее всего да» выбрали еще 6,1%. Так что чиновников, готовых строго реализовать предписанную им правилами модель поведения оказалось в сумме 8,2%. Выявилась и категория «манипуляторов», которые бы приняли решения об информировании руководства о проступках своего коллеги «В зависимости от отношений» с ним - таких оказалось 6,8%. Можно констатировать, что профессиональное сообщество чиновников предпочтение отдает сложившимся горизонтальным социальным связям, проявляя сильнейшую корпоративность на внутриорганизационном уровне. Приведенный нами анализ традиций, умонастроений и предпочтений российского чиновничества лишний раз доказывает, что пока остаются не проясненными механизмы внутри «цеха» чиновников, внедрение инноваций в системе государственного, муниципального управления будут приводить к самым непредсказуемым последствиям. Жизненная и социально-профессиональная позиция чиновничества оказывается тем серьезным ресурсом, без учета которого сложно рассчитывать на эффективность функционирования административного аппарата, на оптимизацию его деятельности в соответствии с ожиданиями и предпочтениями современного российского общества.

1.2 Гипотезы и  методология

Агрегированные данные государственной статистики свидетельствуют о том, что темп обновления состава чиновников в России во второй половине 1990х годов был незначительным. Основной «оборот» кадров происходил на нижних этажах, в то время как кадровый состав на верхних менялся мало. Продвижение с низших должностей на высшие было практически заблокировано. Магун В.С., Брим Р., Гимпельсон В.Е., Морозков С.В., Чирикова А.Е. Молодые специалисты на российской государственной и муниципальной службе. Научный доклад по итогам исследования областных и городских администраций. М.: ИС РАН, 2003.В итоге молодежь не имела стимулов долго задерживаться на государственной службе, оставляя чиновников старших возрастов без видимой конкуренции снизу и извне. Такая практика может создавать препятствия к накоплению специфического человеческого капитала в государственном аппарате, вызывая неоправданную и непреодолимую сегментацию коллективов на молодежь, занимающую низшие этажи бюрократической иерархии, и пожилых, монополизировавших высшие. При этом естественно предположить, что «кадровая политика» в таком случае имеет сильный личностный акцент, направленный на формирование внутренне цементированных команд или кланов, связанных клиентарными связями, т.е. отношениями преданности и покровительства между рядовыми сотрудниками и вышестоящими. В конечном счете, все это негативно сказывается на эффективности государственной службы, противопоставляя и текущие, и долгосрочные интересы отдельных групп внутри государственного аппарата. Основные гипотезы, вокруг которых организовано дальнейшее обсуждение, заключаются в следующем:

Гипотеза 1. В обеспечении доступа на государственную службу в России личные неформальные связи играют более существенную роль, чем обезличенные конкурентные и меритократические процедуры и правила.

Гипотеза 2. В карьерном продвижении внутри бюрократических организаций лояльность сотрудников по отношению к руководству более значима, чем деловые меритократические критерии.

Гипотеза 3. Практика доступа на государственную службу и ожидаемая политика продвижения работников в бюрократических организациях формируют индивидуальный прогноз внутриорганизационной карьеры. Такой прогноз значимо влияет на поведение молодых чиновников в системе государственной службы, стимулируя их желание сохранять приверженность нынешнему месту работы или сменить его.

Гипотеза 4. В организациях, придерживающихся меритократически ориентированных процедур в политике найма и продвижения, уровень оплаты труда выше.

Для проверки этих гипотез необходимы индивидуальные данные, которые должны репрезентировать все чиновничество и давать представление о различных аспектах его деятельности, мобильности, оплаты и т.п. Пока что данные такого рода отсутствуют. Мы располагаем гораздо более ограниченными данными специального обследования молодых чиновников, проведенного в 2001-2002 гг. Оно охватило лиц в возрасте до 35 лет, работающих на должностях государственных или муниципальных служащих в федеральных, областных и городских органах управления.

На федеральном уровне были отобраны 10 расположенных в Москве федеральных министерств и ведомств, связанных с управлением экономикой. Для исследования региональных чиновников были выбраны три области европейской части России, расположенные к северу, востоку и к югу от столицы и определенным образом отражающие разнообразие регионов Европейской России. Объектом изучения стали администрации этих областей, а также городские администрации соответствующих областных центров. В каждой из отобранных организаций государственной власти и управления по стандартизированной анкете были опрошены молодые чиновники категории В (наиболее массовой категории государственных служащих), с высшим образованием в возрасте до 35 лет включительно. Всего на федеральном уровне было опрошено 819 человек, в 3%х областных администрациях - 294 и в 3%х городских - 344 человека. В каждой из организаций в выборку попало около 50% от списочного состава чиновников. По областным и городским администрациям опубликован общий обзор полученных результатов. Дополнительным источником информации для данной работы стали материалы, собранные Г.А. Монусовой в 2002 году в ходе интервьюирования руководителей среднего уровня в тех же федеральных министерствах, где проводилось анкетирование молодых специалистов. Монусова Г.А. Как становятся чиновниками и продвигаются по службе // Общественные науки и современность. 2004. №3.Эти данные в статье впрямую не используются, но они помогли в формулировании гипотез и основных выводов. Выводы Г. Монусовой, сделанные на основе анализа качественной информации, хорошо согласуются с нашими количественными данными. К схожим выводам пришла А.Е. Чирикова, анализировавшая соотношение между формальными и неформальными правилами функционирования региональной бюрократии также с помощью качественных («мягких») данных Чирикова А. Е. Исполнительная власть в регионах: правила игры формальные и неформальные // Общественные науки и современность. 2004. №3..

1.3 Как становятся чиновниками: каналы и инструменты рекрутирования

Значение конкурентного входа на государственную службу отмечается при описании ее функционирования в некоторых странах, добившихся особых экономических успехов. Можно дать, по меньшей мере, три объяснения этому. Во-первых, тщательный отбор обеспечивает селекцию наиболее квалифицированных и производительных работников. Поскольку издержки увольнения в этой сфере высоки, то исправление ошибок, совершенных при найме, очень затруднено. Во-вторых, действие объективных процедур отбора обеспечивает нанятому чиновнику определенную автономию от вышестоящих руководителей, препятствует созданию замкнутых кланов, создает почву для более эффективного взаимного контроля. Все это стимулирует чиновников ориентироваться преимущественно на интересы общества и государства, а не на интересы начальства. В-третьих, конкурсный отбор при входе помогает реализовать и такое важное условие, как равный доступ к государственной службе. Это не только обеспечивает социальную справедливость, но и увеличивает возможности нахождения наиболее достойных кандидатов. В итоге исходный отбор факторов для тех или иных функций влияет на качество исполнения этих функций гораздо сильнее, чем какие-либо иные воздействия на уже отобранных исполнителей - их обучение, стимулирование и т.п., что характерно и для многих других социальных ситуаций. Нацелены ли существующие сегодня в России процедуры отбора на селекцию наиболее перспективных сотрудников или же происходит систематическая аккумуляция «худших» - наименее квалифицированных и производительных? К числу инструментов эффективного отбора относятся квалификационные экзамены (предпочтительно письменные) и тесты, которые могут применяться как сами по себе, так и в рамках конкурсного замещения должностей.

Таблица 2 показывает, какие процедуры реально применяются при найме чиновников и к каким позициям на «входе» они относятся.

Из таблицы следует, что абсолютно преобладающей формой отбора кандидатов является собеседование, - через него при приеме на работу прошли почти 94% опрошенных молодых чиновников. Не будет большим преувеличением предположить, что «разрешающая способность» собеседования как фильтра при селекции лучших кандидатов крайне мала. Это весьма субъективная процедура, а в приложении к отбору чиновников низшего ранга (в условиях острого дефицита соискателей) она к тому же может быть и совершенно формальной.

* По результатам ответа  на вопрос «Какие процедуры при приеме на работу вы проходили?», можно было указать любое число процедур

** В таблице не заполнены  клетки, на которые приходится  менее 5 наблюдений

К более формализованным процедурам можно отнести конкурс и тестирование. Масштабы их использования незначительны: в каждом из этих испытаний участвовали примерно по 4% наших респондентов. Характерно, что чем выше «входная» должность, тем выше степень охвата ими. В конкурсе, например, участвовали лишь 2% специалистов 2%й категории, но уже 7% принятых на должность главного специалиста. Было протестировано лишь 3% специалистов 2%й категории, но уже 9% вновь принятых главных специалистов и 12% консультантов. Эта тенденция сохраняется, если взять и такой показатель, как участие, хотя бы в одной из четырех процедур, повышающих меритократически ориентированную селективность отбора. Среди специалистов 2%й категории таковых было 6%, а, например, среди главных специалистов - 12%. Данные о распространенности процедур отбора на разных уровнях территориальной иерархии приводятся в таблице 2. В областных администрациях при приеме новых сотрудников практика отбора претендентов на основе конкурса, а также использования специальных тестов встречается все же чаще, чем на городском и федеральном уровнях. Доля прошедших хотя бы одну из процедур, повышающих объективность отбора, в областных администрациях в 3 раза выше, чем городских или федеральных. В дальнейшем мы еще не раз столкнемся с тем фактом, что кадровая политика региональных администраций отличается большей нацеленностью на отбор и продвижение наиболее успешных работников.

К возможным формам получения информации о кандидате на работу (скрининга), наряду с уже упомянутыми процедурами экзамена и тестирования, относится и предварительная стажировка в организации, а также работа без зачисления в постоянный штат (срочный трудовой договор или трудовое соглашение). Подобные формы занятости дают работнику возможность проявить многие существенные качества, которые при других формах отбора остаются скрытыми, а работодателю - возможность лучше узнать потенциального работника и принять более обоснованное решение о целесообразности его использования в будущем. Но такие формы скрининга также мало распространены в обследованных организациях: доли стажировавшихся и временно работавших составляют около 11%, пересекаясь примерно в 20% случаев. Еще один способ снижения неопределенности при приеме на работу - рекомендации от лиц, пользующихся уважением и доверием нанимателя, или прием на работу тех, с кем наниматель уже знаком. Однако такая практика создает опасность формирования родственно-дружеской, а не деловой среды. Данные таблицы 3 иллюстрируют тот факт, что личные рекомендации (45% случаев) или личное знакомство с будущим работником (40% случаев) как раз и являются доминирующими каналами получения работодателями информации о будущих работниках. Менее 20% молодых чиновников пришли в организацию, не будучи предварительно представленными будущему работодателю. Таким образом, предварительно полученная или собранная работодателем информация явилась в большинстве случаев основой для найма на работу.

В целом, общая структура каналов входа в федеральные, областные и городские администрации примерно одинакова, с небольшими отличиями. «Входные двери» при устройстве на работу в обследуемые федеральные министерства относительно чаще, чем в случае областных и городских администраций, открывались при помощи личной рекомендации, несколько реже - благодаря личным знакомствам. Наоборот, при трудоустройстве в региональные или городские администрации роль личных рекомендаций снижается, а «эффективность» личного знакомства возрастает. Эта разница может быть объяснена масштабом города, где происходит действие. В Москве, где расположены федеральные министерства, население многочисленней, и вероятность прямых связей с непосредственным работодателем несколько ниже. Соответственно, большую нагрузку принимают на себя опосредованные связи, выражением которых является чья-то рекомендация. Городские администрации несколько чаще, чем областные и федеральные, нанимают специалистов «с улицы» и задействуют службы занятости. Это отличие, скорее всего, признак более низкого престижа работы в городских администрациях. Соответственно, более открытый «доступ в чиновники» сегодня не результат специальной политики соответствующей администрации, а естественно сложившееся следствие низкой привлекательности соответствующих рабочих мест. Если рекомендатель основывается на знании профессиональных достоинств рекомендуемого, это снижает неопределенность по поводу качеств нанимаемого на работу и сокращает трансакционные издержки найма (например, на скрининг или обучение). Для этого он должен хорошо знать рекомендуемого по работе. Но те рекомендации, по которым приходят на работу молодые чиновники, вряд ли выполняют вышеупомянутую функцию. Об этом свидетельствует состав рекомендателей (таблица 4), среди которых более четверти составляют знакомые рекомендуемого и знакомые знакомых, 27% - его родственники и знакомые родственников. Понятно, что эти люди (в отличие, например, от преподавателя вуза или научного руководителя - их рекомендациями воспользовались только 8% респондентов) вряд ли могут объективно оценить деловые качества претендента на должность.