Соціологія бюрократії

 Маркс з його відкрито  ціннісними запереченням універсальної  соціальної корисності держави стоїть у своєму ставленні до бюрократії на прямо протилежних позиціях. Бюрократія в його описі - це абсолютне зло. Навіть простий перелік марксових пунктів критики бюрократії виглядає вражаюче. Тут і підміна суспільного інтересу приватним інтересом влади і конкретної людини, "привласнення держави" чиновництвом, і органічна нездатність вирішувати справжні проблеми, відсутність державного розуму у бюрократії; і кар'єризм як спосіб її життя, і формалізм ... Бюрократія за Марксом, є організм - паразит, принципово нездатний бути носієм ні розуму, ні виразником загальних інтересів.

"Імперська"  модель бюрократії повне втілення  отримала в азіатських імперіях (її можна також називати "східної"), особливо в Китаї.[3] При всій гігантській ролі, яку відігравала у функціонуванні системи чиновництво, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою, але залишалося на становищі імператорських лакеїв. Для запобігання процесу складання бюрократичної корпорації діяв ряд механізмів роз'єднання інтересів чиновників.

 До числа  механізмів підпорядкування чиновника  не бюрократичній структурі, а лише милості імператора можна віднести:

1. відсутність  у чиновників вузької спеціалізації, що робило можливим їх безболісну взаємозамінність;

2. постійний надлишок числа кандидатів на посади (здача іспитів не гарантувала отримання посади, а лише давало змогу увійти до числа претендентів на неї, саме ж очікування могло тривати необмежено довго, але могло бути скорочено хабарем, хоча гарантій успіху не давала);

3. обмеженість  перспектив службової кар'єри.  Що позбавляло сенсу створення особистих зв'язків для просування нагору;

4. особисту  залежність усіх чиновників від  імператора;

5. жорсткі заходи  проти неформальних зв'язків у середовищі чиновників, що запобігало створення стійких коаліцій (до числа таких заходів відносилися: заборона на особисту дружбу серед чиновників, заборона чиновникам з одного сімейного клану служити в одній провінції, заборона на шлюб з жінками з числа місцевих мешканців, що знаходиться під юрисдикцією чиновника);

6. фінансову  залежність чиновників не від  імператорської платні, а від уміння вичавити з імператорських підданих максимум доходів, у тому числі і в свою особисту користь. Це перетворювало чиновника у вразливого порушника законів;

7. відсутність  будь-яких особистих або корпоративних  гарантій чиновників від довільних звільнень та переміщень; всі закони були такими, що чиновник просто не міг їх не порушувати, тому знаходився під загрозою викриття і покарання (це одна з ключових відмінностей китайських чиновників від статусу їхніх західних колег);

8. ретельний  контроль за більш небезпечною для влади вищої та середньої бюрократією по засобах незалежною від бюрократії секретної допомоги (цензорів), практики безпосереднього зв'язку імператора з нижчим ешелоном бюрократії, минаючи її проміжні рівні, відсутність посади глави уряду, функції якого виконував сам імператор і особистої системи призначень .

 Публічної  служби не існувало. Чиновники працювали на забезпечення потреб не людей, центральної влади та своїх власних потреб. Тому, хоча деякі суто зовнішні її атрибути і ріднить її з європейською бюрократією нового часу, було б правильніше характеризувати її як псевдобюрократію. У рамках же європейської політичної традиції діяльність державних чиновників розглядалась не тільки як служіння суверену, але і як відправлення необхідних для суспільства публічних функцій.

 У Росії  до XVIII ст. домінувала імперська традиція  запозичена у Візантії з елементами татарської, тобто східній моделі. Починаючи з Петра, в неї були введені елементи європейського абсолютизму, тобто "Полуімперского" варіанту, і з II половини XIX ст. почали розвиватися й елементи моделі раціональної бюрократії. У цілому ж імперська традиція залишалася в Росії переважною, а в рамках СРСР вона отримала новий імпульс.[13]

 Конструкції  Вебера стали основою для розвитку  адміністративних наук у XX столітті. З кінця 20-х років паралельно почала складатися так звана школа людських відносин, яка зробила акцент на соціологічних та соціально-психологічніих аспектах поведінки членів організації, тобто на організації як людської системи.

 Упор або  на формально-структурну, або на  людську сторону організації розділяє представників різних шкіл. Веберівська модель ближче до формальної школі. Службовець розглядається лише як функціональна одиниця, як гвинтик адміністративної машини, хоч і володіє особливими індивідуальними властивостями.

"Ідеологічною" основою веберівському моделі були три постулати:

1. бюрократія  однаково ефективно служить будь-якому  політичному "хазяїна", не втручаючись при цьому в його компетенцію;

2. це - найкраща  з усіх можливих форм організації; 

3. найважливіша її перевага - відстороненість від суб'єктивних людських впливів на прийняття рішень.

 Таким чином,  підхід Вебера став фундаментальною  основою теорії управління в індустріальному суспільстві. Але і цей підхід має потребу в доповненні і збагаченні іншими підходами.

 Наприклад, знайшли нову популярність і зміст ідеї безпосередньої участі громадян в управлінні, відкритості бюрократичної організації, наближення її до людей і т.д.

 У вітчизняній науці  про державне управління після  багаторічного акценту на формальних, нормативних, інформаційних аспектах адміністрації й звернення до людського фактору лише в суто функціональному його аспекті в 80-і роки почався розгляд управлінської проблематики з позицій гуманістичного підходу, тобто переоцінка суб'єктивного компоненту управління. [ 13]

 Великий сучасний політолог  В. Гострому вважає, що практичне  втілення в життя веберовского  ідеального типу "повністю розвиненою  бюрократії" перетворить всі форми конституційного напряму в рівнозначні функції. Потенційно така небезпека є. Нацистська машина була одним з її втілень. Машині ж радянській не вистачало раціональної організованості, але бід і правопорушень вона зуміла накоїти понад усяку міру.

Недоліки бюрократії

Треба зауважити, що не усі соціологи оцінюють бюрократію так оптимістично, як М. Вебер. Багато з них схвильовані тим, що бюрократії можуть обмежити людську свободу, перетворюючи вільних людей на „гвинтики” організаційних машин. Найчастіше соціологи відзначають, як основні, такі шість недоліків бюрократії:

1) Неефективність у незвичайних ситуаціях, яка, фактично, є наслідком підвищеної ефективності у звичайних, типових ситуаціях. Це по’вязано з тим, що часто бюрократія страждає сліпою прихильністю до існуючих правил і процедур, яку Торстейн Веблен назвав „натренованою нездатністю”, маючи на увазі, що таке ставлення до цих правил і процедур, по-перше, формується саме у процесі набуття досвіду роботи у бюрократичних організаціях, а по-друге, має своїм наслідком їх нездатність адекватно реагувати на незвичайні ситуації. Досвід, що набувається у бюрократичних організаціях формує у їх членів так зване „тунельне бачення”, яке обмежує їх здатність бачити повний контекст справи і реагувати по-новому, коли зміна ситуації робить старі засоби її вирішення непридатними.

2) Перекручена раціональність (ритуалізм). Тут мається на увазі та обставина, що функціональна раціональність бюрократії – це раціональність тільки стосовно засобів отримання конкретного результату, але не стосовно самого результату. Наприклад, програми, розроблені для скорочення безробіття можуть здійснюватися ефективно, але викликати нестримну інфляцію. Тобто, через те, що кожен бюрократ концентрується на своїх власних функціях, вплив їх виконання на більш загальні результати діяльності організації можуть залишатися непередбаченими.

3) Заміщення цілі. Завжди є ризик, що з часом посадові особи почнуть забувати цілі своєї організації і спрямовувати свою енергію на що-небудь інше. Часто потреби функціонування великої організації спричиняють появу власних бюджетних, кадрових та інших адміністративних проблем, і день за днем увага бюрократії може все більше концентруватися на цих внутрішніх проблемах, зміщуючись на них із тих цілей, заради яких ця організація була створена. Навіть добродійні організації іноді витрачають непропорційно велику частину своїх фондів на адміністрування, і тільки чверть чи меншу частину витрачають на ті цілі, заради яких ці організації створені.

4) Тенденція до збільшення своєї чисельності. Сіріл Норткот Паркінсон у 1957 р. сформулював, – частково сатирично, – закон, який тепер так і називають законом Паркінсона”. Цей закон стверджує, що обсяг роботи збільшується тією мірою, якою необхідно зайняти час, виділений на її виконання.  і кількість чиновників зростає навіть тоді, коли обсяг роботи зменшується. Класичний приклад, – міністерство колоній Великобританії, де за 15 років, з 1939 до 1954, коли колоній ставало все менше і менше, чисельність службовців ставала все більшою і більшою, і зросла майже у чотири рази – з 45 до 166 осіб. Це явище пояснюється постійними пошуками бюрократів можливостей збільшити кількість підлеглих. Ці підлеглі, у свою чергу, знаходять роботу один одному, а координація їх роботи потребує подальшого збільшення кількості керівників.

5) Авторитарність її структури. Справа в тому, що ієрархічна побудова бюрократичних організацій породжує серйозні проблеми. Через авторитарність владних відносин, службовці на нижчих рівнях ієрархії зацікавлені приховувати від начальників свої вади, помилки, недоліки у роботі. Реально, комунікації у бюрократичній організації переважно односторонні, йдуть майже повністю тільки згори донизу, і на середніх рівнях часто викривляються. Ті, хто займає верхівку організації рідко добре обізнані з проблемами та почуттями тих, хто знаходиться на самих нижчих рівнях ієрархії.

6) Тенденція вироджуватися в олігархію. Олігархією соціологи називають таку систему влади, за якою вона концентрується в руках декількох осіб, що використовують свої посади для власного збагачення та задоволення своїх егоістичних інтересів. На цю ваду бюрократії вказував ще інший соціолог -Роберт Міхельс (1911), друг М. Вебера. І деякі сучасні соціологи, досліджуючи процеси, що відбуваються у великих бюрократичних організаціях, висловлюють стурбованість за майбутнє демократичних інститутів. Олігархія добре себе почуває в ієрархічній структурі бюрократії і зменшує ступінь підзвітності лідерів населенню.

Загалом можна сказати, що хоча складність сучасного життя вимагає великомасштабних цільових організацій, бюрократичні структури породжують серйозні проблеми. І деякі соціологи вважають, що немало проблем сучасного життя взагалі не може бути вирішено, а деякі організаційні і урядові функції не можуть виконуватися добре.

У соціально-політичному плані сутність бюрократизму це відрив апарату управління від суспільства, в результаті чого він перетворюється на самостійну силу з власними егоїстичними інтересами, які він всіляко просуває і забезпечує, використовуючи своє становище розпорядника громадськими справами.

 Практичних  можливостей для реалізації своїх  групових інтересів в апарата, в силу його місця в системі управління суспільством більше, ніж у будь-якої іншої соціальної групи. При цьому проблема не зводиться до злісного, своєкорисливого бюрократизму. У будь-якому суспільстві існують ще й інтереси особливі, соціально-групові і ті, хто мають великі можливості для забезпечення пріоритету цих інтересів, ці можливості використовують. Тому чиновник в принципі не може бути абсолютно безстороннім арбітром, але схильний використовувати своє становище у власних інтересах. На рівні соціально-групових взаємодій це виглядає так: апарат прагне нав'язати суспільству свій власний інтерес як інтерес загальний. Іншою об'єктивною основою раціональної бюрократії є її органічний антидемократизм. Він виникає з монополії чиновника на компетентність, що залишає за "простими" людьми лише роль прохачів.

 З організаційно-технічної  точки зору бюрократична модель  управління теж містить передумови для розвитку бюрократизму.

 По-перше,  оскільки перше завдання чиновника - забезпечення дотримання єдиних, загальних для всіх формальних правил, то ці правила перетворюються на самоціль. Раціональна форма набуває рис безглуздого ритуалу. А зміст підмінюється формою. Знижується рівень розуміння проблем, що виникають. Таким чином, для бюрократа завдання державні перетворюються, в завдання канцелярські.

 Всю складність  реальних суспільних справ про  прагне втиснути в рамки якихось  стандартних ситуацій, але - наздогнати  дійсність під своє обмежене її розуміння. Дуже важливий для розуміння логіки бюрократичної машини "закон Паркінсона", згідно з яким бюрократична організація прагне до розширення свого впливу, до саморазрастання. При цьому не спостерігається прагнення до підвищення власної відповідальності за стан справ. Максималізація масштабів та сфери контролю при мінімізації відповідальності - ось бюрократичний ідеал.

 Часто бюрократизм  ототожнюють з тяганиною, відписками, і т.п. При цьому зовнішні симптоми хвороби неправомірно змішуються з її внутрішнім змістом, який Ленін визначив як "підпорядкування інтересів діла інтересам кар'єри".

 Таким чином,  бюрократизм включає в себе наступні компоненти:

* В політичному  плані - надмірне розростання  і безвідповідальність виконавчої влади;

* В соціальному  - відчуження цієї влади від  народу;

* В організаційному  - концелярская підміна змісту формою;

* В морально-психологічному - бюрократична деформація свідомості.