Бюджетный федерализм в межбюджетных отношениях

Принцип разграничения доходов  и  расходов между уровнями бюджетов – это законодательное закрепление соответствующих доходов (полностью или частично) по установленному нормативу и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти и органами власти  субъектов Российской Федерации, а также  органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов – это право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять  бюджетный  процесс. Данный принцип подразумевает наличие у бюджетов всех уровней собственных источников доходов, которые определяются   бюджетным  и  налоговым законодательствами. Принцип самостоятельности бюджетов предполагает законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов  согласно действующего законодательства. Самостоятельность бюджетов также заключается в праве органов государственной власти и  органов местного самоуправления определять направление расходования средств бюджетов в соответствии с действующим законодательством. Органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации самостоятельно определяют источники покрытия дефицита своего бюджета. Самостоятельность бюджетов  не допускает изъятия дополнительных доходов, полученных в ходе исполнения бюджета соответствующего уровня, сумм превышения доходов над расходами и сумм экономии по расходам бюджетов. Не допускается компенсация за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникающих в ходе исполнения законов или решений о бюджете, кроме случаев, связанных с изменением в действующем  законодательстве.

Принцип полноты отражения доходов и расходов означает, что все расходы и доходы бюджетов, определенные действующим законодательством, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке в полном объеме. Все расходы бюджетов подлежат финансированию за  счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Предоставленные налоговые отсрочки, налоговые кредиты, рассрочки налоговых платежей должны полностью учитываться раздельно по доходам и расходам, за исключением отсрочек и  рассрочек, предоставляемых в текущем финансовом году.

Сбалансированность бюджетов означает полное соответствие предполагаемых бюджетных расходов предполагаемому суммарному объему доходов и поступлений из источников  покрытия  дефицита  бюджета, которые также должны быть полностью определены. Следует  отметить, что при составлении, утверждении и исполнении бюджета необходимо как отправную точку брать минимизацию размера дефицита бюджета.

По принципу эффективности и экономности использования бюджетных средств уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с привлечением  наименьшего объема средств, или же достижения наибольшего результата с наименьшими затратами бюджетных средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов подразумевает то, что все бюджетные расходы должны покрываться за счет общей суммы доходов и источников финансирования дефицита, соответствующих бюджетов, причем расходы бюджетов нельзя увязывать с определенными источниками его доходов и финансирования дефицита бюджета. В данном случае  исключения составляют целевые бюджетные фонды и случаи централизации средств из бюджетов других уровней.

Принцип гласности означает максимально возможную доступность информации об утвержденных бюджетах и отчетов об их исполнении, а также информации о ходе их исполнения. Необходима также доступность других сведений по решениям законодательных (представительных) органов власти и местного самоуправления. Согласно  Бюджетного кодекса Российской Федерации секретные статьи допускаются только в составе Федерального бюджета Российской Федерации.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичности расчета расходов и доходов бюджета.

По принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, последние выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств  с  указанием направления их использования, то есть, например, средства, которые  направлены на заработную плату ни в коем случае  не  могут  быть использованы  для покупки  офисной мебели. Это является нарушением  бюджетного законодательства  и  влечет за собой определенную им ответственность лиц, допустивших не целевое использование бюджетных средств.

Экономисты отмечают, что рассмотренных выше принципов для формирования хорошо организованной системы межбюджетных отношений недостаточно и предлагают дополнить еще такими принципами, как необходимость наличия заинтересованности органов самоуправления в повышении уровня собственных доходов, что поможет, по их мнению, снизить число дотационных территорий и повысить количество доноров, что позволит повысить уровень жизни населения. Необходима взаимная  ответственность властных структур всех уровней за соблюдение межбюджетных отношений. Это очень важно, так как, принимая на более высоком уровне решения, ведущие к выпадению доходов властные структуры  нередко не задумываются о том, в каком положении могут оказаться бюджеты более низких уровней.

3.Регулирующие  доходы и трансферты, и их значение  в формировании межбюджетных отношений.

Как показывает экономический анализ в бюджетах очень значительное место принадлежит регулирующим налогам, причем, удельный вес этой группы налогов постоянно растет, что  делает  эту разновидность доходов очень значимой для любого субъекта Российской Федерации, но как уже отмечалось выше, многие экономисты не признают данную группу налоговых платежей, как собственные доходы. Как показывает на примере малодотационной Псковской области  А. Романенков, доля собственных доходов указанного региона за 12 лет снизилась более чем в два раза , с 88,84 процента в 1985 году до 36,83 процента – в 1997 году. Причем, основное падение доли собственных доходов приходится на период с 1992 по 1996 годы.  

Это  связано, по  мнению  автора статьи, с тем, что центр постоянно стремится  переложить немалую  часть расходов  на регионы, то  есть  принципы  бюджетного федерализма явно нарушаются центром. Следствие этого - снижение  числа территорий - доноров и   рост нуждающихся и особо нуждающихся регионов.

Рассмотрим, структуру бюджетов территорий. Согласно Закона Российской Федерации «О федеральном бюджете на 1998 год» формирование доходной  части  федерального  бюджета в сравнении с  аналогичным процессом в Ивановской  области.  Согласно статьи 12  Закона «О Федеральном бюджете на 1998 год»7 и Закона Ивановской области «Об  областном  бюджете на 1998 год» основные  регулирующие  налоги распределяются между бюджетами в следующих пропорциях (см. Таблицу 1).

Как видно  из  приведенной  таблицы, указанные доходы  составляют значительную часть бюджета, если учесть, что их доля  в  общем объеме фактического  поступления налоговых платежей  по  Ивановской области составляет  более  3/4,  то  вполне ясно, что рассматриваемая категория налогов является определяющей  для  бюджета области и, следовательно, любое изменение норматива  распределения  может  существенно  отразиться на финансовом состоянии  субъекта Российской Федерации.

Таблица 1.

Следующей группой доходов бюджетов территорий  являются  трансферты или нормативно-долевые дотации, размер которых определяется  расчетным путем ежегодно,  причем,   постоянной,  установленной, методики расчета данного вида финансовой помощи регионам пока не существует. Используемые единые для всех регионов  индексы - дефляторы и определяемые прямым счетом дополнительные  виды бюджетных расходов регионов ( для 1998 года - 32 позиции ), очень сложны, и  поэтому не обладают необходимой  эластичностью. Некоторые авторы говорят о том, что повторить расчеты за пределами министерства финансов невозможно, что дает довольно значительную почву для старых, до перестроечных методов получения. Базовым  условием получения нормативно-долевой  дотации  является  наличие   в исходных данных превышения расходов над доходами, то есть дефицит бюджета. Территории, имеющие профицит бюджета, исключаются из субъектов, имеющих право на дотации. Из этого сразу следует вывод о незаинтересованности субъектов в повышении доходности территорий Выравнивание доходов с помощью  трансфертов осуществляется по схеме:

Первая часть трансферта производится путем сравнения плановых доходов на душу населения с плановыми среднедушевыми доходами   по соответствующей группе регионов. Для регионов, имеющих среднедушевой доход ниже среднего по группе, объем недостающих    средств, составляющий  первую часть трансферта, определяется с  учетом поправочных коэффициентов. Вторая часть трансферта  рассчитывается, исходя из превышения расчетного объема плановых расходов региона над суммами плановых доходов. Эти две части и формируют трансферт для соответствующего региона.

Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в  качестве инструмента  для  реализации федеральной экономической и финансовой политики. Предоставление  субъектам Российской Федерации значительных по объему финансовых ресурсов не увязывают с выполнением региональными властями  хотя  бы минимальных требований и условий. Критерии распределения финансовой помощи регионам не отражают бюджетные ограничения и  приоритеты. Они  практически  не связаны с прогнозными и нормативными параметрами экономического развития. Существующая громоздкая система определения объемов трансфертов не даст возможности объективной оценки вариантов бюджетного выравнивания. Еще одним недостатком системы трансфертов является то, что федеральное правительство, предоставляя указанные средства регионам не имеет возможности пути использования указанных дотаций, поэтому они используются по усмотрению региональных властей. Анализ свидетельствует, что действующий механизм бюджетного выравнивания ведет  к росту на местах экономически и социально неоправданных расходов.  Из  вышесказанного можно сделать вывод о практически полной зависимости любого субъекта федерации  от центра и очень низком уровне развития бюджетного федерализма. Еще одной отрицательной чертой, как уже отмечалось, является преобладание у глав администраций иждивенческих настроений. Все перечисленное в комплексе далеко не способствует развитию бюджетного федерализма в межбюджетных отношениях.

4.Возможные направления  устранения противоречий в межбюджетных отношениях.

Система межбюджетных отношений, сложившаяся  в Российской  Федерации, имеет, как уже было отмечено ранее, ряд недостатков. Для их устранения можно предложить определенные меры для повышения уровня развития бюджетного федерализма.

Первый и самый главный недостаток в межбюджетных отношениях - слабая нормативно - законодательная база, запутанность и  субъективизм правил и процедур распределения всех видов финансовой помощи, отсутствие четкого научного обоснования критериев бюджетного выравнивания. Это является источником постоянных конфликтов властей центра и регионов. Для их разрешения стороны вынуждены   прибегать к установлению индивидуальных финансовых отношений. Основная часть противоречий носит неформальный характер и не попадает под сферу правового регулирования. Дальнейшее сохранение такого положения может стать причиной полной дезорганизации финансовой системы.

Еще один недостаток состоит в несоответствии существующего механизма бюджетного выравнивания целям и задачам федеральной экономической и финансовой политики. В то время, когда центр тяжести экономических и социальных реформ перемещается в регионы, такое положение значительно подрывает эффективность общегосударственной экономической политики.

Отсутствие целевой направленности использования средств  фонда финансовой поддержки регионов и невозможность четкого контроля за использованием трансфертов является значительным препятствием наведению порядка в государственных финансах и продвижению экономических реформ. Путь решения этих проблем, как отмечает в своей статье А. Романенков – передача исполнения бюджета органам федерального казначейства, которые, как утверждает автор, на практике доказали эффективность своей деятельности.

До сих пор, как отмечает А. Улюкаев8, значительная часть федеральных средств поступает в регионы по - прежнему по  неформальным  каналам  без  предварительного  их  распределения  в Федеральном  бюджете. Так  в 1996 году доля трансфертов в общем объеме финансовой помощи субъектам Российской   Федерации  составила 47 процентов9, то есть объем фонда финансовой поддержки регионам оказался практически равен средствам, перечисленным в регионы в порядке взаимных расчетов. Многие  экономисты  высказывают мнение о том, что упорядочивание системы предоставления финансовой помощи  регионам  может  привести к существенному  снижению расходов федерального бюджета. За 1995 - 1996 годы объем безвозмездных перечислений составил соответственно 1,76 процента и  2,33 процента валового внутреннего продукта, при этом дефицит федерального бюджета составил соответственно 2,94 процента  и  3,29 процента от валового внутреннего продукта. То есть основная  масса  дефицита  федерального бюджета формируется на уровне  местных  бюджетов, тогда  как бюджеты субъектов Российской Федерации фактически являются транзитными.