Государственный внутренний долг Российской Федерации, его динамика и структура

В качестве попытки коренного  улучшения управления государственным  финансированием в конце 1992 г. Указом Президента РФ было создано Федеральное  казначейство. Предполагалось, что под руководством и в составе Министерства финансов РФ оно будет ответственно за определение и ведение регистрации всех существующих долгов государства и долговых гарантий, как внешних, так и внутренних, подготовку конкретных предложений на текущую дату по обслуживанию этих долгов, а также будет определять уровень, состав, время и условия выпуска новых внешних и внутренних займов, включая эмиссию государственных ценных бумаг.

Поскольку Министерство финансов РФ выступает заемщиком как на внутреннем, так и на внешнем финансовых рынках, особое значение получает взаимосвязь ликвидности государственных ценных бумаг, процентных ставок, золотовалютных запасов и обменного курса национальной валюты. В этой связи налажено теснейшее взаимодействие между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ для решения этих проблем. Такое сотрудничество строится на новых финансовых взаимоотношениях между Правительством и Центральным банком. Министерство финансов РФ, выступая в качестве заемщика от лица Правительства РФ, готово уплачивать рыночные ставки процентов по его долгам Центральному банку.

В течение последнего времени  деятельность и разделение функций  между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ в области  эмиссии государственных ценных бумаг и управления внутренним государственным  долгом можно охарактеризовать как  положительную и продуктивную.

В то же время, в целях совершенствования управления внутренним государственным долгом целесообразно, чтобы функции эмиссии государственных долговых обязательств и погашения старых выпусков, проблемы конверсии займов и прочие с этим связанные вопросы сосредоточить в одном структурном подразделении Министерства финансов РФ (например, в Федеральном казначействе или в Департаменте ценных бумаг и финансовых рынков). Возможно, что самым оптимальным вариантом управления государственным долгом стало бы создание специализированного федерального ведомства, занимающегося исключительно проблемами эмиссии государственных долговых обязательств и управлением государственного долга.

Как показал опыт стран  с развитой рыночной экономикой, участие  Центрального банка на рынке государственных  ценных бумаг является важным положительным  фактором, так как повышает ликвидность  рынка государственных ценных бумаг. Центральный банк осуществляет целый  спектр операций с государственными ценными бумагами, которые служат инструментами его кредитно-денежной политики: операции на открытом рынке (прямая купля-продажа государственных  ценных бумаг, операции РЕПО⁶), операции по ломбардному кредитованию под залог государственных ценных бумаг.

Следует отметить, что результативная денежно-кредитная политика Банка  России (ЦБ) является основным залогом  успешного развития рынка государственных  ценных бумаг. Но участие ЦБ в развитии рынка государственных ценных бумаг  не ограничивается только рамками денежно-кредитной  политики. Кроме того, ЦБ выступает  в качестве агента Министерства финансов по размещению новых выпусков государственных  долговых обязательств.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ отражены важные положения в области государственных заимствований, даны более четкие формулировки в области управления государственным долгом Российской Федерации, уточнены определение государственных заимствований и структура государственного долга Российской Федерации, устранены существовавшие ранее несоответствия между Бюджетным кодексом РФ и другими законодательными актами Российской Федерации. Вместе с тем, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ юридически не закреплено понятие «управление государственным долгом», не перечислены операции, применяемые в рамках управления государственным долгом. Не нашли отражения в бюджетном законодательстве механизмы принятия решений о привлечении государственных заимствований, управление рисками в рамках реализации государственной долговой политики. Учитывая вышеизложенное, необходимо внесение изменений в действующее законодательство Российской Федерации в области государственного долга с целью устранения выявленных недостатков.

В 2009 году было приостановлено действие пункта 3 статьи 94 Бюджетного кодекса РФ до 1 января 2013 года (позже  срок был продлен на 2013 год), предусматривающего ограничение общего объема источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда  национального благосостояния, в  размере не более 1% от ВВП[25]. Было отменено единственное существовавшее в законодательстве Российской Федерации ограничение предельных объемов государственных внутренних и внешних заимствований. Фактическое отсутствие законодательно установленных ограничений предельных объемов государственных заимствований и размеров государственного долга является недопустимым и может привести к серьезным последствиям для финансовой системы России. Должно быть предусмотрено законодательное ограничение предельного объема государственного долга Российской Федерации по аналогии с мировой практикой.

Кроме того, необходимо перечислить  в Бюджетном кодексе РФ операции, которые используются в процессе управления государственным долгом, в том числе: размещение, обслуживание, погашение, обмен, выкуп, реструктуризация, операции РЕПО и т.д.

Основными направлениями  реализации политики по управлению государственным  внутренним долгом Российской Федерации  в среднесрочной перспективе  должны стать:

• выпуск средне- и долгосрочных государственных ценных бумаг фиксированной длины 5, 10, 15 и 30 лет с целью удлинения срочности долга. Размещение указанных выпусков должно осуществляться в рамках заранее объявленного графика планируемых аукционов на очередной финансовый год;
• формирование равномерного графика погашения государственного внутреннего долга Российской Федерации с целью предотвращения образования «пиков» платежей, в том числе путем проведения обменов и выкупов государственных ценных бумаг;
• размещение крупных эталонных выпусков государственных облигаций для повышения ликвидности рынка государственных ценных бумаг, что будет способствовать сокращению расходов на обслуживание госдолга за счет снижения стоимости государственных внутренних заимствований при увеличении спроса на госбумаги;
• увеличение объемов выпусков госбумаг, находящихся в обращении, в том числе  за счет размещения дополнительных выпусков облигаций, в целях повышения ликвидности;
• выпуск государственных ценных бумаг для населения.

Реализация указанных  предложений в рамках управления государственным внутренним долгом Российской Федерации будет способствовать:

• повышению ликвидности выпусков государственных облигаций, а также ликвидности рынка госбумаг в целом;
• снижению стоимости государственных заимствований;
• развитию рынка госбумаг, в том числе путем создания его нового сегмента – государственных ценных бумаг для населения;
• росту числа участников рынка государственных ценных бумаг.

В среднесрочной перспективе  в условиях наращивания объемов  государственных заимствований  на внутреннем рынке недостаточно только количественно увеличивать рынок  государственных ценных бумаг, необходимо обеспечит его качественное развитие.

Разработаны предложения  по дальнейшему совершенствованию  рынка государственных ценных бумаг  с целью повышения его ликвидности, увеличения емкости и оборотов вторичных  торгов, снижение уровня процентных ставок, а также расширения круга участников. Для обеспечения качественного  развития рынка государственных  ценных бумаг необходимо:

• регулярное проведение обмена и выкупа государственных ценных бумаг, находящихся в обращении, до наступления даты их погашения;
• проведение  операций  обратного  РЕПО с государственными  облигациями;
• создание рынка производных финансовых инструментов на госбумаги;
• восстановление института первичных дилеров;
• размещение временно свободных средств федерального бюджета с использованием операций прямого РЕПО с государственными ценными бумагами в рамках управления ликвидностью единого казначейского счета;
• повышение информационной открытости и прозрачности проводимой политики по управлению государственным внутренним долгом Российской Федерации.

Реализация предложенных мер будет способствовать качественному  развитию рынка государственных  ценных бумаг.

Благодаря созданию сегмента рынка государственных ценных бумаг, выпуска государственных ценных бумаг для населения, население  получит возможность:

1. приобретать государственные ценные бумаги, имеющие высокую степень надежности и уровень доходности, защищающий сбережения от инфляции;
2. получать кредиты, используя государственные ценные бумаги в качестве залога.

Привлекаемые сбережения населения могут стать одним  из потенциальных источников долгосрочных финансовых ресурсов для финансирования модернизации российской экономики.

При этом необходимо предусмотреть  возможность:

1. идентифицировать возможные виды рисков;
2. количественно оценивать уровень возможных рисков;
3. осуществлять постоянный мониторинг рисков с определенной периодичностью, например, ежемесячно.

Таким образом, существует необходимость  законодательного реформирования системы  управления госдолгом Российской Федерации  и первоочередного проведения необходимых  мероприятий, к которым можно  отнести:

• разработку и принятие Федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации по внесению поправок в части, касающейся вопросов управления государственным долгом;
• разработку и принятие федерального закона о государственном долге Российской Федерации;
• создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации;
• разработку и утверждение единого порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги;
• разработку критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики.

Заключение

Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства  РФ как заемщика или гаранта погашения  займов другими заемщиками перед  резидентами (юридическими и физическими  лицами) или нерезидентами, выраженными  в валюте РФ. Внутренний долг - это  долг государства своему населению.

В объем государственного внутреннего долга включаются:

• основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам;
• объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерации;
• объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;
• объем обязательств по государ<span class="List_0020Paragraph__Char" style=" font-family: 'Times New Roman', 'Arial'; font-size: 14pt