Проблемы независимости центральных банков

Центральные банки других ведущих стран были организованы значительно позднее: Банк Франции - в 1800 г., Банк Нидерландов - в 1814 г., Банк Норвегии - в 1816 г., Национальный Банк Бельгии - в 1850 г., Государственный Банк Российской империи - в 1860 г., Рейхсбанк Германии - в 1875 г., Банк Японии - в 1882 г., Банк Италии - в 1893 г., Швейцарский национальный банк - в 1907 г. Во всех европейских странах возникновение центрального банка происходило по одному сценарию: сначала самый надежный банк становился центральным по сути, а затем уже за ним государство закрепляло официальный статус главного банка страны.

Например, постепенно происходило  превращение в центральный банк страны Рейхсбанка Германии. В XIX в. эмиссию  банкнот в Германии наряду с Рейхсбанком  осуществляли еще 32 частных банка, но к 1 апреля 1875 г. 14 из них отказались от эмиссионного права из-за введения строгого устава. После Первой мировой войны сохранились 4 частных эмиссионных банка, роль которых была незначительна. С 1935 г. и они потеряли право на эмиссию банкнот. Закон о кредитной системе от 5 декабря 1934 г. предоставил Рейхсбанку исключительные права по отношению ко всем кредитным учреждениям.

Банк Франции был основан  по инициативе Наполеона I и первоначально функционировал как частное акционерное общество. Постепенно он начал выполнять функции центрального банка, в частности эмиссионную, а в 1848 г. превратился в единый эмиссионный центр страны. Лишь в 1936 г. в соответствии с принятым законом Банк Франции перешел под контроль правительства, в результате чего исполнительные органы получили возможность назначать руководителей основных подразделений центрального банка.

Несмотря на то, что необходимость в создании эмиссионных банков определялась степенью развития банкнотного обращения, практическое создание их зависело и от других факторов, в том числе субъективного характера. Например, в США попытка централизовать банкнотную эмиссию была предпринята еще в конце XVIII в., однако ее успешному осуществлению мешало сопротивление коммерческих банков. И только с созданием федеральных резервных банков по закону 1913 г. банкнотная эмиссия была централизована.

Центральный банк США (Федеральная  резервная система) возник не в результате развития рыночной конкуренции, а представляет собой структуру, образованную силой  закона, т. е. «сверху».

В силу исторических, экономических, а также внутриполитических особенностей своего развития США значительно  позже других основных капиталистических стран приступили к формированию централизованной банковской системы. Попытки создать центральный банк страны в конце XVIII в. не увенчались успехом. Первый банк Соединенных Штатов, созданный в 1791 г. благодаря активным усилиям министра финансов А. Гамильтона, просуществовал до 1811 г. Второй банк Соединенных Штатов, организованный в 1816 г., прекратил свое существование в 1836 г. В обоих случаях 20-летний уставный срок функционирования не был возобновлен в силу политической оппозиции идее создания централизованной банковской системы.  Важно отметить, что оба эти центральных банка были построены по принципу государственного и частного совладения - их собственниками были одновременно федеральное правительство и частные лица. Этот принцип послужил в начале XX в. одним из исходных при создании Федеральной резервной системы (ФРС) - Центрального банка США.

Федеральная резервная система официально была учреждена 23 декабря 1913 г., когда президент В. Вильсон подписал закон о ее создании. Государственно-частный принцип, заложенный в основание функциональной структуры ФРС, стал одним из основных в системе государственного регулирования экономики США. Децентрализованное начало ФРС обеспечивалось путем учреждения 12 региональных федеральных банков (по одному в каждом созданном для этого округе).

Федеральная резервная система  с момента своего создания значительно  отличалась от других западных центральных  банков не только своей уникальной трехступенчатой структурой (Совет управляющих - федеральные резервные банки - банки - члены ФРС), но и многими функциональными особенностями. Она уже в тот период имела большую независимость от казначейства, чем многие западно-европейские центральные банки, которые часто напрямую подчинялись министерствам финансов. Но основная специфика была связана с системой регулирования денежной массы и ставок процента.  В отличие от стран Западной Европы, где долгое время были распространены административные (селективные) методы контроля в виде кредитных квот, лимитов для отдельных секторов, групп банков и крупных кредитных институтов, ФРС полагалась на такие экономические инструменты регулирования денежной массы, как норматив обязательных резервов, переучетная ставка, операции на открытом рынке, и редко прибегала к селективному контролю. В основе управления денежной массой лежала система минимальных обязательных резервов, которая возникла задолго до учреждения центрального банка в США.

В России Государственный банк Российской империи был учрежден в 1860 г. на базе основанных еще при Екатерине II ассигнационного и заемного государственных банков.

Началом нового, «рыночного», этапа деятельности Центрального банка  РФ (ЦБ РФ) можно считать 1990 г., когда  в России была ликвидирована государственная монополия в банковском деле и банковская система законодательно стала двухуровневой.

Статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации ЦБ РФ определяются Конституцией РФ, Федеральным законом  от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном  банке Российской Федерации (Банке  России)» и другими федеральными законами.

Фактическая независимость  ЦБ РФ страны является необходимым  условием эффективности его деятельности. Независимость его особенно важна в плане ограничения возможностей правительства воспользоваться денежной эмиссией для покрытия бюджетного дефицита.

В то же время независимость  ЦБ РФ от правительства имеет относительный характер в том смысле, что экономическая политика не может быть успешной без четкого согласования и тесной увязки ее основных элементов – денежно-кредитной и финансовой политики.

Уставный капитал и  иное имущество ЦБ РФ являются федеральной  собственностью. Однако ЦБ РФ не финансируется  за счет бюджета, он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. При этом получение прибыли не является целью деятельности Банка России. ЦБ перечисляет в федеральный бюджет 50 % полученной балансовой прибыли по итогам года. Оставшуюся прибыль ЦБ направляет в резервы и фонды различного назначения[1].

ЦБ РФ подотчетен Государственной  Думе, которая назначает и освобождает Председателя Банка и членов Совета директоров ЦБ. Она рассматривает годовой отчет ЦБ и аудиторское заключение, определяет аудиторскую фирму для проведения проверки годового отчета ЦБ.

В пределах, разрешенных  ему Конституцией и законами, ЦБ РФ независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти и другие органы власти не имеют права вмешиваться в его деятельность. Нормативные акты, изданные ЦБ РФ в пределах его компетенции, обязательны для федеральных органов власти.

Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой. В систему Банка входят центральный аппарат, территориальные учреждения, отделения на местах. Национальные банки республик являются территориальными учреждениями ЦБ РФ. Территориальные учреждения не имеют статуса юридического лица и не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер[1].

Таким образом, история многих стран доказывает, что наличие централизованного начала и государственное регулирование денежно-кредитной сферы являются обязательными предпосылками для эффективного развития рыночной экономики. Децентрализованное функционирование банковской системы, разнородность бумажных денег, отсутствие разумного регулирования денежного предложения, соответствующего нуждам экономики, вносит дополнительный хаос в стихию рынка. Поэтому создание центральных банков с функциями регулирования денежно-кредитных отношений стало историческим открытием, позволившим эффективно «обуздать» стихию рынка при сохранении свободы частного предпринимательства. К началу XX в. почти во всех европейских странах и некоторых странах Азии и Африки уже имелись центральные банки. В настоящее время они являются основным звеном денежно-кредитных систем практически всех стран, имеющих банковские системы.

 

2 ГЛАВА ПРОБЛЕМЫ  НЕЗАВИСИМОСТИ ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ

2.1 ПРОБЛЕМА ОЦЕНКИ НЕЗАВИСИМОСТИ ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ

В настоящее время не существует единого общепринятого определения независимости ЦБ. Как правило, для описания независимости используется ряд характеристик органов денежно-кредитного регулирования. В частности, исследователем Дж. де Хааном (Haan, 1995) были выделены следующие критерии, которые могут использоваться для определения степени независимости центральных банков[12]:

-наличие открыто объявленной цели денежной политики;

-порядок определения целейпо инфляции, к достижению которых стремится центральный банк;

-источник правовых норм, на основании которых функционирует центральный банк;

-степень вмешательства правительства или иных органов власти в процесс принятия решений центральным банком;

-порядок назначения должностных лиц в центральном банке.

В настоящее время в  экономической теории проводятся различия между несколькими разновидностями независимости ЦБ (Eijffinger, Haan,1996):

-независимость в постановке целей денежно-кредитной политики;

-операционная независимость;

-независимость в выборе инструментов денежно-кредитной политики.

Независимость в установлении целей денежно-кредитной политики представляет собой теоретическую концепцию самостоятельного определения целей денежно-кредитной политики центральным банком. Независимость в установлении целей подразумевает, что если конечная цель или группа целей денежно-кредитной политики четко не указана в законодательстве страны, то центральный банк должен иметь возможность самостоятельно устанавливать цели своей деятельности.

Операционная независимость  означает, что центральный банк сам определяет перечень своих промежуточных и операционных задач, на которые он будет ориентироваться для достижения конечных целей денежно-кредитной политики. Можно предположить, что наделение центрального банка как правом независимого установления целей денежно-кредитной политики, так и операционной независимостью будет способствовать сужению возможностей склонного к проинфляционной политике правительства влиять на денежно-кредитную политику.

Независимость инструментов денежно-кредитной политики предполагает полную независимость ЦБ в выборе инструментов своей политики для достижения поставленных целей. Она означает заключение своеобразного соглашения между правительством (принципалом) и центральным банком (агентом) о делегировании органам денежно-кредитного регулирования полномочий по принятию оперативных решений в области денежно-кредитной политики.

Экономисты, которые рассматривали  независимость центральных банков, например, Грилли (Grilli, 1991), ввели понятие политической независимости центрального банка, под которой понимается прежде всего независимая от правительства процедура назначения руководства центрального банка, а также автономное функционирование его менеджеров. В свою очередь, экономическая независимость определяется наличием возможности кредитования центральным банком правительства и вовлеченностью денежных властей в надзор за коммерческими банками. Заметим, что правовой статус ЦБ является только одним из элементов, определяющих его формальную независимость. Многие законы о центральных банках несовершенны и оставляют широкое поле для толкования, которое подчас может быть весьма произвольным.

В результате такие факторы, как традиции или персональные качества управляющего и других должностных лиц ЦБ, могут в значительной степени определять реальный уровень его независимости. Даже в том случае, если законодательство о центральном банке является достаточно подробным, практика может ему не соответствовать. Например, в Аргентине в соответствии с законодательством срок полномочий председателя ЦБ равен четырем годам, но при этом существует традиция, согласно которой управляющий ЦБ уходит в отставку, когда происходит смена всего правительства либо только министра финансов.

Вопросы, связанные с оценкой  независимости центрального банка  и анализом соотношения ее уровня с макроэкономическими показателями страны, достаточно подробно изучены в научной экономической литературе последнего десятилетия XX и начала XXI в. В основе таких исследований, как правило, лежит следующий типовой алгоритм:

1. Выделение набора переменных, описывающих факторы независимости ЦБ.

2. Определение перечня  стран, центральные банки которых  подлежат описанию на основе принятой системы переменных, а также временного

горизонта оценки.

3. На основе полученного  описания ранжирование центральных  банков по степени их независимости.

4. Сопоставление рангового  списка центральных банков с  макроэкономической статистикой стран, где они функционируют, для определения взаимного влияния степени независимости центральных банков и макроэкономических показателей.

Как правило, различные способы  оценки независимости центральных банков сводятся к анализу следующих характеристик органов денежно-кредитного регулирования:

-процедура назначения на должность, увольнения с должности председателя ЦБ;

-срок полномочий управляющего центральным банком (председателя);

-участие центрального банка в финансировании бюджетного дефицита и технология разрешения конфликтов между центральным банком и исполнительной властью в вопросах денежно-кредитной политики;

-задачи центрального банка;

-ограничение полномочий центрального банка по кредитованию государственного сектора (ограничения объемов, сроков платежей по долговым обязательствам, процентных ставок и условий предоставления центральным банком кредитов государственному сектору).

Основным способом описания уровня независимости ЦБ являются так называемые индексы независимости, которые позволяют сравнивать органы денежно-кредитного регулирования различных стран по степени независимости. На основе приведенной выше классификации Алесина создал первый индекс независимости центрального банка (см. Alesina, 1988). В его состав входят переменные, описывающие независимость руководства центрального банка от правительства. Подобные индексы носят название «правовых» или «юридических» индексов независимости центрального банка, так как оценка их компонент проводится на основе анализа законодательства о центральном банке.