Государственное регулирование рыночной экономики

     Одна  из фундаментальных ошибок стартового периода рыночных реформ в России заключалась в попытке перестроить себя советскую систему организации экономики на рыночный лад одним махом, методом «шоковой терапии». В стране в ускоренном режиме оказались демонтированными главные центры регулирования экономических процессов, что усугубилось  
к тому же утратой почти всех морально-ценностных стабилизаторов экономических отношений. На эти деструктивные процессы тяжело наложился распад ранее устойчивых кооперационных связей между предприятиями в рамках народнохозяйственного комплекса СССР  
и интеграции в форме структур СЭВ.

     Предельно наивными и беспечными были надежды, что советские предприятия, брошенные  в свободное плавание, мгновенно  смогут воспользоваться описанными в западных учебниках по экономике  преимуществами конкурентных отношений и немедленно станут хозяйствовать по-капиталистически эффективно. Никто по настоящему  
не задумался над простым вопросом, что воспользоваться преимуществами новой «идеальной» системы невозможно, если эта система существует только у кого-то в головах, а не в общественной реальности. Не было выработано даже элементарного проекта реформ, позволяющего  
в целостности представить, что, как и в какие сроки требуется выполнить, чтобы запустить функционирование новых необходимых институтов  
и механизмов. Проигнорировано то обстоятельство, что создание рыночной экономики – это не бесплатное удовольствие, а потоки новых огромных затрат. Лица, взявшиеся за ускоренную трансформацию национальной экономической системы, по своей квалификации и жизненному опыту оказались не адекватными реально возникшим тогда архисложным задачам.

     Засилье в идеологии реформ крайне упрощенных представлений  
о рыночной свободе привело к полному отказу от методологии централизованного управления. С ликвидацией Госплана, Госснаба и других органов государственного регулирования одновременно (и, можно сказать, насильственно) были внедрены в сознание общества представления о, якобы, ненужности вообще в современной экономике функций планирования  
и управления. Термин «планирование» был вытравлен из всех официальных документов. В лучшем случае он заменялся понятием «прогнозирование».  
И даже годовые проектировки в экономике перестраховочно именовались «прогнозами», лишаясь какой бы то ни было целенаправленности.

     Хотя  принятый 20 июля 1995 г. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (115-ФЗ) несомненно способе топал коррекции сугубо либеральных подходов к функциям государства в экономике, он все же был половинчатым и не ответил на многие насущные вопросы. В нем, в частности, отсутствуют положения о стратегическом и индикативном планировании, о необходимости научного обеспечения прогнозно-плановой работы и другое.

     Отсутствие  стратегического и индикативного  планирования означает на деле почти полное исчезновение ответственности конкретных государственных органов и конкретных лиц за выработку и реализацию стратегии социально-экономического развития страны, приводит к крупным ошибкам и прочетам.

     Проводимая  в стране административная реформа, существенно изменившая структуру и характер функционирования государственных органов, по замыслу довольно прогрессивна, поскольку базируется на идеях и опыте, проверенных в последнее время мировой практикой. Однако эта реформа буксует и во многих случаях вместо созидательного эффекта приносит отрицательные результаты, по той причине, что не имеет настоящего ответственного «дирижера». Опыт и отечественных, и мировых преобразований в системах управления говорит, что они бывают успешными лишь при условии выработки не только общей концепции реформы, но  
и детального плана ее реализации, который контролируется и направляется ответственным органом, руководитель которого подведомственен высшему  
в стране кругу политической власти. Наличие такой связи должно позволять органу управления административной реформой на корню пресекать любые попытки выхолащивать содержание реформ, к чему, как известно, всегда склонна действующая администрация, если ее работники видят в реформах нежелательные для себя изменения, ощущают опасности кадровых перетрясок и тому подобное.

     Структура государственных органов, которым  вменено выполнение тех или иных функций в сфере экономики, в  результате реформ государственного управления стала сегодня еще более запутанной  
и неповоротливой. Запределен уровень бюрократизации в выработке  
и прохождении управленческих решений. Коррумпированность чиновничества побила все рекорды российской истории. Если в 2003-2004 гг. коррупционные процессы в деятельности государственного аппарата, как свидетельствуют социологические исследования, тревожили примерно 30% граждан, то в 2004 г. – 40%, а в 2006 г. – более 50%. На вопрос в ходе социологического исследования в 2006  г. – «чьи интересы в первую очередь защищают сегодня госслужащие» – ответили, что защищаются «интересы граждан» только 5,5% опрошенных и «интересы государства» – 18,5%. Подавляющее же большинство опрошенных (74%) считают, что государственные служащие защищают «свои собственные интересы»³.

     Из  всех министерств, служб и агентств, прямо или косвенно замкнутых на решение задач, связанных с экономическим развитием, самым значимым и по названию, и по масштабам является, как известно, Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ). Именно здесь вырабатываются и представляются в Правительство РФ экономические проектировки – концепции и программы социально-экономического развития, крупные прогнозные проработки, национальные проекты, федеральные целевые программы и так далее. Именно МЭРТ выглядит отчитывающимся как перед «верхами», так и «низами» (перед общественностью) за реализацию экономических проектировок и показатели экономической динамики. Но это министерство именно только «выглядит» ответственным и деятельным. На самом деле «коэффициент управляемости» национальной экономики от тех или иных действий или бездействия МЭРТ (как «экономического штаба») есть величина, которую даже в принципе едва ли возможно хотя бы приблизительно определить.

     Такая неприметная результативность определяется множеством причин, и одна из главных  та, что экономические решения, вырабатываемые в МЭРТ, не имеют ресурсного стержня. Все решения по балансировке, распределению и перераспределению государственных ресурсов по факту до сих пор предопределялись совсем другим органом – Министерством финансов РФ. Но Минфин РФ по логике вещей – это орган, призванный блюсти финансовую дисциплину в стране, но не орган ее стратегического развития.

     Из-за разрыва между выдвигаемой «целью»  и нахождением «средств» по ее реализации документы МЭРТ не являются решениями прямого действия. Они, разумеется, влияют на экономику как институциональные рамки и как некие ориентиры для бизнеса, но не более того. По той же причине не реализуются в ряде случаев и решения правительства в целом.

     Начавшиеся  изменения в составе Правительства  и в функциях его отдельных органов обозначили новое пространство для назревших усовершенствований в сфере проектирования и реализации экономической политики. Возможны при этом разные варианты практических действий  
в зависимости от допускаемой степени радикальности изменении. Многое будет определяться также тем, какие органы в системе власти вслед за структурными и персональными изменениями обретут реальные функции управления стратегическим курсом.

     Многие  исследователи при обсуждении структурных  проблем государственного управления не без оснований высказывают сомнение  
в правомерности того факта, что главное формообразующее влияние на экономическую политику по факту в России оказывает Министерство финансов РФ. Но также как главный бухгалтер на нормальном предприятии не может превращаться в фигуру, подминающую под себя стратегический штаб предпринимательского развития, так и Минфин РФ в стране даже  
в силу своей особой посвященности в тайны бюджетных взаимоотношений не имеет, наверное, оснований для присвоения функций государственного стратега. Думается, что его главное предназначение – осуществлять технологические функции управления госбюджетом и контроль за финансовыми потоками в соответствии с решениями законодательной  
и исполнительной власти в стране.

     Сегодня особенно четко должна быть обозначена (и закреплена  
в юридических актах) степень ответственности в области экономической стратегии и политики страны кабинета министров в целом, а также определено то, что делегируется конкретным министерствам, агентствам  
и службам в составе правительства.

     В данный момент у нас практически изжито отраслевое государственное управление экономикой. Исключением можно считать (и то лишь в какой-то мере) наличие Министерства сельского хозяйства. Что же касается других отраслевых штабов, таких как Минтранс или Минпромэнерго РФ, то интеграция курируемых сфер здесь с учетом масштабов страны чрезмерна, она не позволяет реализовать профессионального подхода в отраслевом смысле слова.

     Не  четкой (из-за не очень продуманных  в ряде случаев слияний министерств и ведомств) стала и система функционального регулирования экономических и социальных процессов. Чего стоит в этом плане такой пример, как ликвидация министерства труда и социальной политики?  
В мировой практике едва ли можно отыскать аналог решению (в ходе административной реформы) о включении функций регулирования трудовых отношений, а также вопросов подготовки и переподготовки кадров государственной службы, проблем социальной защиты людей и другое  
в структуру министерства здравоохранения. Вряд ли взвешенной реформацией является также соединение функций управления наукой и сферой образования в одном министерстве, которая уже породила массу непродуманных решений, вызвавших большое недовольство в широких слоях нашего общества.

     Много не обоснованно проявляется и в других областях социально-экономического регулирования. Аморфной на протяжении всего периода реформ была региональная экономическая политика государства, она  
не позволяла реализовать сколько-нибудь целенаправленное регулирование размещения производственного и социального потенциала в стране. Можно лишь пока выражать надежду, что новые персональные назначения  
и передача дополнительных ресурсных полномочий в адрес Минрегиона РФ позволят изменить здесь ситуацию в лучшую сторону.

     Назревшая модернизация системы государственного управления призвана обеспечить более эффективное решение ключевых проблем российской экономики. Поэтому вопросы собственно управления не могут быть отделены от насущных вопросов содержания экономической политики. Справедливо среди ученых и экспертов выдвигается постановка  
о необходимости перехода в государственной экономической политике от институционального целеполагания к ценностному целеполаганию.

     Стране  сегодня нужна долговременная экономическая  стратегия, четко выражающая в содержательной, ценностной плоскости критериальный вектор экономического и социально-культурного развития. Среди ключевых целей стратегии государства должна быть ясно представлена совокупность ориентиров, связанных с расширенным воспроизводством производительных сил нации как базы усиления конкурентоспособности страны на мировой арене и устойчивого повышения благосостояния народа России.

     Перевод существующей системы государственного управления в новое ее состояние  есть процесс, который сам требует управления, что предполагает более четкую систематизацию насущных проблем. Представляется важным сегодня сосредоточить основное внимание на таких группах актуальных проблем:

• проблемы усиления стратегического крена в управлении экономикой;
• проблемы, связанные со структурой органов государственного управления, решающих задачи экономического развития;
• проблемы прогнозирования, стратегического планирования, программирования и бюджетирования экономического развития;
• проблемы управления национальными проектами и целевыми программами разного рода;
• проблемы сочетания федерального и регионального аспектов  
  в экономической политике и управлении социально-экономическим развитием;
• проблемы повышения качества и эффективности государственного управления;
• проблемы кадрового обеспечения функций государственного управления.

     По-видимому, сегодня самым важным вопросом для  нашего общества является принципиальный выбор, означающий готовность к той  или иной степени перемен в  системе управления экономикой. Набор  решений  
и последовательность действий будут существенно отличаться друг от друга в зависимости от того, будет ли сделан выбор в пользу достаточно радикального варианта, предполагающего реальный переход «на новую модель экономической политики» в соответствии со сложными вызовами времени, или же власть предпочтет идти по пути эволюционных «усовершенствований» совокупности органов и механизмов государственного управления (разграничения функций между МЭРТ  
и Минфином РФ, переделкой других уложений, определяющих функции  
и полномочия существующих отраслевых министерств, агентств и других структур). Думается, что второй вариант при всей его заманчивости и при большом количестве заинтересованных в нем фигурантов скорее всего окажется мало результативным.

     Об  этапах модернизации экономической политики. Отмеченные проблемы по стратегическому управлению развитием, разумеется, не могут быть решены одномоментно, требуется рационально распланировать их во времени. Поскольку модель и применяемые инструменты и методы государственного регулирования экономики органически взаимозависимы от изменения качественных параметров экономической политики, изложим авторскую гипотезу на эту тему по периодам (таблица 2).