Проблемы частной собственности на землю в России

Еще одним основанием принудительного  изъятия земельного участка у  собственника является реквизиция (ст. 51 ЗК РФ). Реквизиция земельного участка  как способ прекращения права  собственности регулируется и ст. 242 ГК РФ. Согласно ст. 51 ЗК РФ в случаях  стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный  участок может быть временно изъят  у его собственника по решению  уполномоченного исполнительного  органа государственной власти в  целях защиты жизненно важных интересов  граждан, общества и государства от возникающих в связи с чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции: реквизиция носит временный характер. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок. Собственник земельного участка вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата реквизированного земельного участка в судебном порядке. От реквизиции следует отличать временное использование земельного участка гражданина или юридического лица в случае наступления обстоятельств, носящих чрезвычайный характер. Например, для ликвидации аварии на заводе используются близлежащие участки граждан или юридических лиц. В этих случаях частные собственники поврежденных участков, посевов на них вправе требовать возмещения убытков, причиненных в связи с временным ограничением их прав, точнее было бы сказать - с нарушением права частной собственности.

ЗК РФ специально регулирует ограничение прав на землю. Ограничения  права частной собственности  на землю могут быть установлены  по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, другими федеральными законами. В частности, п. 2 ст. 56 ЗК РФ предусматривает, что могут устанавливаться следующие  ограничения прав на землю:

1) особые условия использования  земельных участков и режим  хозяйственной деятельности в  охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны  окружающей среды, в том числе  животного и растительного мира, памятников природы, истории и  культуры, археологических объектов, сохранение плодородного слоя  почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и  завершения застройки или освоения  земельного участка в течение  установленных сроков по согласованному  в установленном порядке проекту  строительства, ремонта или содержания  автомобильной дороги при предоставлении  прав на земельный участок,  находящийся в государственной  или муниципальной собственности.

Ограничения права частной  собственности на земельные участки  по основаниям, предусмотренным федеральными законами, устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

Ограничения права частной  собственности на земельные участки  сохраняются при переходе права  собственности на земельный участок  к другому лицу. Ограничения прав на землю подлежат государственной  регистрации в порядке, установленном  Законом о госрегистрации недвижимости.

Анализ норм ЗК РФ о праве  частной собственности на земельные  участки, их сопоставление с нормами  главы 17 ГК РФ о праве собственности  и других вещных правах на землю  подтвердили обоснованность ранее  высказанного в книге суждения о  целесообразности исключения из ГК РФ упомянутой главы.

Представляется, что институт ограничения прав на землю, предусмотренный  ЗК РФ, недостаточно проработан. В ст. 216 ГК РФ предусмотрены вещные права  лиц, которые не являются собственниками: право пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования  земельным участком, сервитуты. В  ЗК РФ перечислены и определены такие  лица, кроме собственников земельных  участков, как землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, обладатели сервитутов. Названные субъекты выступают  в роли лиц, имеющих права на землю. Статья 56 ЗК РФ предусматривает ограничения  прав на землю, тогда как само право  собственности на земельные участки, как и производные от него права: постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, а тем более аренда земельных  участков и сервитуты, являются уже  ограниченными правами на землю. Как можно далее ограничивать названные права на землю, объединяя  институт ограничения прав на землю  с прекращением прав на землю (глава VII ЗК РФ)?

Предусмотренные п. 2 ст. 56 ЗК РФ ограничения прав на землю должны быть заложены в самой категории  земли, целевом назначении предоставленного земельного участка. Само по себе предоставление права исполнительным органам государственной  власти или органам местного самоуправления ограничивать право частной собственности  на земельные участки является нарушением ч. 2 ст. 36 Конституции РФ о том, что "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами  осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц".

Глава 2. Анализ проблем собственности на землю в России

2.1 Опыт решения земельного вопроса в настоящее время

 Проблемы регистрации права собственности на земельные участки (на примере Московской области)

Действующая Конституция  РФ предусматривает многообразие форм собственности на землю - собственность  публичную, федеральную, субъектов  РФ, муниципальную и частную.

Одной из наиболее сложных  проблем правового регулирования, как показал опыт Арбитражного суда Московской области, является разграничение  собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации  и муниципальными образованиями.

В этой связи рассмотрим цепочку принятых и действующих  законов и нормативно-правовых актов  по разграничению собственности  между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Основополагающим в данной области законом является Конституция  Российской Федерации. При решении  проблем правового регулирования  следует учитывать императивность норм Конституции Российской Федерации  о разграничении предметов ведения  и полномочий в области земельных  отношений. Так, ст. 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной  собственности к совместному  ведению Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации.

Первоначально вопросы разграничения  государственной собственности  были урегулированы Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О  разграничении государственной  собственности в Российской Федерации  на федеральную собственность, государственную  собственность республик в составе  Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

П. 1 данного правового  акта установлено, что виды собственности  на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. В приложении 1 к Постановлению  в качестве объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, земельные участки не указаны.

Указанное выше Постановление  принималось во исполнение Закона РСФСР  от 24.12.1990 N 443-1 "О собственности  РСФСР" (утратил силу с 01.01.1995), который  не предусматривал в качестве объекта  права государственной собственности  РСФСР земельные участки (ст. 21 Закона), не регулировал вопросы разграничения  государственной собственности  на землю, равно как Конституция  РСФСР и Земельный кодекс РСФСР, имевшие по отношению к Постановлению  большую юридическую силу.

Постановлением Правительства  Российской Федерации от 26.06.1999 N 694 была утверждена Федеральная целевая  программа "Развитие земельной реформы  в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы", в разделе 1.1 которой были подведены основные итоги земельных  преобразований в России, где было отмечено, что "до сих пор не проведено  разграничение земель на земли, находящиеся  в федеральной собственности, собственности  субъектов Российской Федерации  и в муниципальной собственности". В разделе 2.1 определены основные направления  государственной политики в области  развития и стабилизации отношений  собственности на землю с учетом многообразия форм собственности, одним  из которых являлось установление принципов, порядка, согласительных процедур и  сроков разграничения земель на земли  федеральной собственности, собственности  субъектов Российской Федерации  и муниципальной собственности.

Впервые правовые основы разграничения  государственной собственности  на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований были определены Федеральным  законом от 17.03.2001 N 101-ФЗ "О разграничении  государственной собственности  на землю", в соответствии с ч. 2 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно нормам этого  Закона в федеральной собственности  находятся следующие земельные  участки:

- которые признаны таковыми  федеральными законами;

- на которые право собственности  Российской Федерации возникло  при разграничении государственной  собственности на землю;

- которые приобретены  Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством  (ч. 1 ст. 17 Земельного кодекса Российской  Федерации).

Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении  государственной собственности  на землю" основанием государственной  регистрации права собственности  на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований возникает право  собственности при разграничении  государственной собственности  на землю, а также вступившие в  законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности  на землю.

В 2002 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.03.2002 N 140 были утверждены Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Такие перечни должны были быть подготовлены по каждому муниципальному образованию, отдельно по собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований (п. 3); на каждый земельный участок, включаемый в перечень, должно было формироваться дело (п. 5); каждому перечню земельных участков должен присваиваться порядковый номер (п. 6) и т.п.

Кроме того, Правила предусматривали  порядок рассмотрения споров между  Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями  по перечням оспариваемых земельных  участков. Данное Постановление Правительства  Российской Федерации утратило силу 10.07.2006.

Несколько раньше (с 1 июля 2006 г.) утратил силу и Федеральный закон N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" в связи с принятием Федерального закона от 17.04.2006 N 53-ФЗ.

Таким образом, утратившие силу нормативные правовые акты устанавливали  перечни земельных участков, на которые  соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований возникает право собственности, эти перечни составлялись федеральными органами исполнительной власти, согласовывались с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с органами местного самоуправления и утверждались Правительством Российской Федерации.

Взамен утративших силу законодательных  актов был принят Федеральный  закон от 17.04.2006 N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный  закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный  закон "О государственной регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими  силу отдельных положений законодательных  актов Российской Федерации", который  вступил в действие 01.07.2006.

Ст. 3.1 Закона N 137-ФЗ от 25.10.2001 в целях разграничения государственной  собственности на землю определяет основания отнесения земельных  участков к федеральной собственности, к собственности субъектов Российской Федерации, к собственности поселений, городских округов, муниципальных  районов и к собственности  субъектов Российской Федерации - городов  федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Одним из важнейших оснований, определенных данной статьей Закона, для государственной регистрации  права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  на земельные участки являются действующие  акты Правительства Российской Федерации, изданные до 1 июля 2006 г., об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, в порядке п. 5 ст. 3.1 указанного Закона.

Из этого следует, что  согласно данной норме государственная  регистрация права собственности  муниципального образования возможна лишь при наличии соответствующих  актов Правительства Российской Федерации по разграничению государственной  собственности на землю. К сожалению, в настоящее время такие акты изданы в отношении только части  земельных участков Российской Федерации. В результате возник правовой пробел в вопросе отнесения земельных  участков к той или иной собственности  субъектов права.