Проблемы стимулирования и мотивации труда в органах местного самоуправления

С целью глубокого изучения данной проблемы нам потребовалось исследовать не только существующие положения о материальном стимулировании работников местного самоуправления, но и ряд других факторов, влияющих на поведение человека вообще.

Анализируя современное  состояние стимулирования труда работников в органах местного самоуправления нами были использованы, идеи и концепции доктора экономических наук, профессора Б.Я. Гершковича, которые заключаются в следующем: что в системе  муниципальной службы стимулирование имеет свою специфику, многие из существующих форм реализации экономических интересов не могут использоваться в органах местного самоуправления из-за их особого предназначения, выполняемых функций и ограничений в формах собственности³⁵.

Важнейшей проблемой  для исследования является выяснение конкретных методов построения систем стимулирования в органах власти. Можно ли воспользоваться опытом коммерческих организаций и если да, то в какой степени? Почему необходимо строить системы поощрения служащих по иным моделям, чем работников фирм, акционерных обществ? На эти вопросы мы попытаемся ответить, взглянув на проблему через призму экономических интересов и отношений собственности.

Рассмотрим основные различия между муниципальными органами власти и коммерческими организациями, предопределяющие характер построения систем стимулирования персонала.

Главные отличия кроются  в различных формах собственности  и основных целях и задачах  рассматриваемых организаций³⁶. Коммерческая фирма вне зависимости от организационно-правовой формы и экономической формы собственности, учрежденная одним или несколькими индивидами, главной целью своей деятельности объективно имеет максимизацию прибыли. Коммерческие организации создаются по воле заинтересованных лиц методами, не противоречащими законодательству. Их деятельность направлена на удовлетворение потребностей и реализацию экономических интересов лиц, являющихся собственниками этих предприятий. Так как большинство работников коммерческих организаций не являются собственниками материальных условий и результатов своего труда, одной из основных задач управления персоналом в них является согласование интересов наемных работников, в том числе и наемных менеджеров, с интересами организации в целом. Системы стимулирования здесь призваны реализовывать экономические интересы работников так, чтобы это не противоречило экономическим интересам собственника (собственников) организации.

Муниципальный орган, напротив, образован и находится в собственности  муниципалитета, имеет целью обеспечение  функций управления местным сообществом и наделен этими функциями законом. Орган муниципального управления – это «организационно оформленная группа должностных лиц и муниципальных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления определенным территориальным образованием», «орган муниципального управления решает задачи и выполняет функции самоуправления территориального образования»³⁷. Муниципальный служащий находится на службе муниципального образования, а не определенного собственника. Система управления персоналом в органе местного самоуправления призвана воплощать в своем содержании и выборе методов диалектику муниципального, социально-общественного и личностного интересов.

Важнейшей функцией системы  стимулирования муниципальных служащих также должна являться реализация экономических интересов служащего, но такими методами, которые не будут противоречить «муниципальному» и «социально-общественному» интересу системы в целом.

Кроме того, различается  положение работников коммерческих фирм и муниципальных служащих в системе отношений собственности: в фирме работник может и сам быть собственником средств и результатов производства (может являться соучредителем или акционером), а в муниципальном органе власти – нет. Хотя и сами муниципальные органы могут владеть и распоряжаться собственностью. Например, муниципальная собственность г. Самары составляет экономическую основу деятельности местных органов власти (в муниципальной собственности находится имущество органов местного самоуправления, средства бюджета города, внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилой и нежилой фонды, объекты инженерной инфраструктуры, земельные участки, природные объекты, ценные бумаги, имущество муниципальных предприятий и учреждений), в то же время работникам этих органов данная собственность передаваться не может. Более того, муниципальные служащие не вправе «заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью», «заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц», и даже обязаны «передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций»³⁸.

Экономические интересы работника, участвующего в собственности организации (через «участие во владении») более всего приближаются к интересам «хозяина» организации, кровно заинтересованного в процветании своего дела (от этого зависит его личное благосостояние). Поэтому заставлять, условно говоря, трудиться более эффективно такого, «частичного собственника» не нужно – он сам сделает все, что в его силах и профессиональных возможностях для достижения целей «своей» организации.

Совсем по-другому  обстоит дело с муниципальными служащими – так как они в принципе не могут являться собственниками материальных результатов своего труда, им необходимо создать условия, обеспечивающие взаимосвязь между результатами их работы и реализацией их экономических интересов. Иными словами, эффективной системой стимулирования труда муниципальных служащих будет та, которая обеспечит реализацию их интересов как не собственников материальных условий и результатов производства методами, не противоречащими действующему законодательству.

В этой связи еще раз подчеркнем, что мотивация государственных и муниципальных служащих в принципе невозможна, так как на службе они не могут реализовать свои экономические интересы как собственники. Но возможность реализации экономических интересов муниципальных служащих объективно существует и может быть осуществлена через стимулирование.

Различаются источники, формы, объективные возможности, специфика  применяемых методов стимулирования в муниципальных образованиях и  частном секторе экономики.

Например, руководитель коммерческой фирмы (или руководитель отдела человеческих ресурсов) сам и является первоисточником стимулирующего воздействия. Безусловно, аксиома ограниченности ресурсов, рамки, налагаемые на условия деятельности любой фирмы со стороны государства, не дают руководителю полной свободы действий по проведению желаемой политики стимулирования и мотивации труда. Но несмотря на это, руководитель волен выбирать стиль и направленность политики стимулирования персонала на своей фирме, самостоятельно регламентировать наличие и распределение тех или иных форм стимулирования, объем используемого материального, морального или интегративного стимулирования, выбирать критерии для оценки производительности персонала.

Руководитель же муниципального органа или его структурного подразделения волен выбирать формы и методы стимулирования только в рамках установленного законом перечня. К служащему «за успешное и добросовестное исполнение своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности» применяются «различные поощрения». «Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации»³⁹. Например, Законом «Об основах муниципальной службы» муниципальному служащему гарантируется (не зависимо от воли и желания его руководителя):

– условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;

– денежное содержание и  иные выплаты;

– ежегодный оплачиваемый отпуск;

– медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

– пенсионное обеспечение  за выслугу лет и пенсионное обеспечение  членов семьи муниципального служащего  в случае его смерти, наступившей  в связи с исполнением им должностных  обязанностей;

– обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

– защита его и членов его семьи в порядке, установленном  законами, от насилия, угроз, других неправомерных  действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Кроме того, законами субъекта Российской Федерации и Уставом  муниципального образования могут  быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего. В дополнение к вышеприведенным  законам трудовая деятельность государственных и муниципальных служащих, являющихся участниками трудовых отношений, возникающих на территории Российской Федерации, регулируется Трудовым кодексом РФ.

В силу вышеназванных  причин в системе стимулирования муниципальных служащих не могут применяться такие формы, как стимулирование «участием» во владении и прибыли, стимулирование «участием» в управлении (в должностных инструкциях руководителей подразделений муниципалитета, например, руководителя финансового управления Администрации г.Самары, определено, что он «осуществляет общее руководство деятельностью финансового управления на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на управление задач». Недопустимо стимулирование служащих временем, так как распорядок дня и режим работы государственных органов регламентирован законом, либо другим нормативно-правовым актом.

Таким образом, стимулирование персонала в коммерческих структурах имеет большую гибкость и разнообразие форм, чем в муниципальных структурах. Конкретные модели, применяемые в той или иной коммерческой организации, обычно адаптированы к конкретной производственной необходимости, напрямую связаны с миссией и целями компании, могут строиться на базе самых прогрессивных разработок науки управления, даже тех, которые еще не успели обрести всеобщего признания и законодательного закрепления.

Проведенное нами исследование показало, что стимулирование персонала  в органах муниципальной власти обладает рядом отличительных особенностей. Главная особенность заключается в специфическом характере согласования и реализации экономических интересов служащих в рамках муниципальных структур. Специфика стимулирования труда в муниципалитете определяется особым положением его работников в системе отношений собственности, сильной зависимостью системы поощрения работников от действующего законодательства, особым предназначением, функциями и режимом функционирования муниципальных структур.

Безусловно, все выше сказанное имеет право на существование, но так как исследование проблем стимулирования труда не ограничивается только определением особого положения муниципальных служащих в системе отношений собственности, нами были продолжены исследования в данной области.

Для более объемного  изучения данной проблемы потребовалось изучить другие факторы, влияющие на результативность труда работников в органах местного самоуправления. Проведенный нами опрос среди служащих показал, что многие работники не довольны уровнем оплаты труда, 80% опрошенных считают уровень своей заработной платы ниже прожиточного минимума. Существующая система оплаты труда (денежного содержания) не позволяет материально обеспечить и защитить служащего и, как следствие, заинтересовать и привлечь на муниципальную службу высококвалифицированные кадры. В силу ограничений накладываемых законодательством на возможность получения муниципальными служащими иных доходов помимо основного места работы, денежное содержание остается основным источником дохода и является мощным стимулом повышения результата труда.

В органах местного самоуправления существует Положение о материальном стимулировании работников, куда входят: «ежемесячные надбавки к должностному окладу за особые условия службы, за сложность, большой объем и высокое качество выполняемой работы; за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в соответствии с действующим законодательством устанавливается ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу в зависимости от степени секретности сведений, к которым работник имеет доступ; премирование производится ежемесячно за выполнение особо важных и сложных заданий, за добросовестное исполнение должностных обязанностей; ежемесячное денежное поощрение муниципальным служащим и служащим органов местного самоуправления г.Самары выплачивается за фактически отработанное время одновременно с заработной платой из расчета одного должностного оклада в месяц; материальная помощь может быть выплачена в индивидуальном порядке сверх установленных размеров по особым обстоятельствам (несчастный случай, смерть близких родственников и другие). При предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска производится единовременная выплата в размере одного должностного оклада в год. В случае не использования в течение года работником права на ежегодный оплачиваемый отпуск единовременная выплата производится в конце финансового года. Денежное вознаграждение (в связи с юбилеями, выслугой лет на муниципальной службе) выплачивается муниципальным служащим и служащим органов местного самоуправления на основании распоряжений Администрации и Думы г.Самары, в порядке и размерах, установленных нормативными правовыми актами»⁴⁰.

Между тем в реальной практике формам и методам стимулирования труда не уделяется должного внимания, что подтверждают результаты проведенных  исследований. Администрация по-прежнему делает ставку на использование традиционных инструментов скорее принуждения, чем побуждения людей к труду. В органах местного самоуправления широко применяются дисциплинарные взыскания такие как: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, увольнение.

Драматический переход  России к рынку наглядно свидетельствует, что одна из самых главных причин многочисленных ошибок в управлении заключается именно в отсутствии квалифицированных кадров. Абсолютизация  трудовой  модели службы порождает непрофессионализм муниципальных служащих, подбор их по признакам личной преданности, знакомства, родственных связей, отторгает правовое регулирование прохождения службы, профессиональное развитие персонала. Вследствие этого деятельность персонала муниципальных органов оказывается неэффективной и существенным образом снижает их авторитет.