Управление в чрезвычайных и конфликтных ситуациях

Конфликт  имеет следующие фазы.

1. Конфронтационная (военная) — стороны стремятся обеспечить свой интерес за счет ликвидации интереса чужого (в их представлении это обеспечивается либо добровольным или вынужденным отказом другого субъекта от своего интереса, либо лишением его права иметь свой интерес, либо уничтожением носителя другого интереса, что уничтожает естественным образом и сам этот интерес, а следовательно, и гарантирует обеспечение собственного).
2. Компромиссная (политическая) - стороны стремятся по возможности достигнуть своего интереса через переговоры, в ходе которых производят замену отличающихся интересов каждого субъекта на общий компромиссный (как правило, каждая из сторон пытается обеспечить в нем по максимуму свой собственный).
3. Коммуникативная (управленческая) — выстраивая коммуникацию, стороны достигают согласия, основанного на том. Что суверенитетом обладают не только сами субъекты конфликта, но и их интересы, и стремятся к взаимодополнению интересов, ликвидируя лишь незаконные, с точки зрения общества, различия.

Чтобы эффективно управлять развитием конфликта, необходимо с максимальной точностью составить его диагноз. Затем выяснить, кто вовлечен в конфликт, определить потребности и опасения каждого из участников конфликтной ситуации, связанной с данной проблемой. Идеальным является восприятие конфликта таким, каков он есть на самом деле.

2 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ    ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ   И КОНФЛИКТНЫХ СИТУАЦИЙ   

Нормативные акты, регулирующие деятельность по снижению риска ЧС, могут быть условно подразделены на две группы: частные и общие (общесистемные) акты. В общесистемных правовых актах формулируется базовый понятийный аппарат, принципы, цели, задачи, основные направления государственной политики в данной сфере. В России к таким актам относится Конституция Российской Федерации, в которой закреплено право граждан на жизнь, здоровье и имущество, а также благоприятную окружающую среду, обеспечение защиты которых, в том числе снижение риска для жизни, здоровья и имущества граждан, является целью государственной политики в рассматриваемой области. Конституция разграничивает сферы компетенции и полномочия федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации в области экологических и природно-техногенных рисков (статьи 71 (е) и 72 (д) (з), (к)).³

Помимо Конституции  к общесистемным актам, регулирующим основы деятельности по снижению риска, относится еще ряд федеральных законов. Из наиболее важных правовых актов, действующих в рассматриваемой области (в хронологическом порядке), следует назвать, закон Российской Федерации «О безопасности». В нем сформулированы основные понятия, характеризующие цель правовых основ (а именно: «безопасность», «система безопасности»), принципы, основные элементы и функции системы обеспечения безопасности при трансформации отдельных видов опасностей в ЧС.

К этой же группе актов относится закон Российской Федерации «О страховании», устанавливающий цели, задачи и механизм защиты интересов, связанных жизнью, здоровьем, имуществом застрахованных физических и юридических лиц при различных видах риска. Условия страхования требуют от страхователя соблюдения норм и правил безопасности, ориентируют на минимизацию интегрального риска и связанного с ним ущерба. При соблюдении этих норм и правил закон предусматривает страховое возмещение и / или обеспечение страхователю, компенсируя прямо или косвенно понесенный им ущерб.

Специального  упоминания заслуживает федеральный  закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее Закон о чрезвычайных ситуациях). Его дополняют и конкретизируют постановления Правительства России, в частности принятые в 1995 г. постановления № 738 «О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций» и № 1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Не менее важны и постановления Правительства России от 1996 г. № 924 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Указанные нормативные  акты, прежде всего федеральный закон, в определенной мере выполняют роль одного из ключевых элементов в правовой системе, обеспечивающей снижение риска ЧС. Эти правовые документы определяют основные понятия в упомянутой сфере правового регулирования, а также основные принципы защиты населения и территорий при природно-антропогенных бедствиях и катастрофах.

Вместе с  тем следует отметить, что ни один из упомянутых нормативных актов  не содержит определения ключевого  понятия «риск чрезвычайных ситуаций». Действующее законодательство пока еще далеко от использования в своей основе концепции приемлемого риска ЧС, подразумевающей снижение ущерба от природных и техногенных опасностей до экономически и социально приемлемого уровня. Конечно, для изменения положения необходимо, чтобы такой приемлемый уровень, точнее уровни (ибо для каждого региона России они будут различны), были определены, что является задачей экономистов, а не юристов. Тем не менее переход законодательной базы на новую концептуальную основу управления риском необходимо и возможно осуществлять уже сейчас.

Среди частных нормативных актов можно условно выделить две основные подгруппы. Одна из них объединяет законы и подзаконные акты, относящиеся к конкретным видам опасностей. Например, проблемы радиационного риска и радиационной безопасности регулируются федеральным законом «Об атомной энергии», «О радиационной безопасности населения»; риска и безопасности при эпидемиях и эпизоотиях - законом Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; экологического риска и безопасности - законами «Об охране окружающей природной среды» и «Об экологической экспертизе». Другая из упомянутых двух подгрупп частных правовых актов объединяет законы и подзаконные акты «функционального» характера, регламентирующие конкретные функции или деятельность конкретных органов. К этой подгруппе, в частности, принадлежат федеральные законы «О пожарной безопасности», «Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей», «О полиции», а также целый ряд постановлений правительства и президентских указов.⁴

Приведенная группировка нормативных актов, представляя определенное удобство для их дальнейшей систематизации, носит, конечно же, условный характер. На самом деле многие действующие законы и подзаконные акты соединяют в себе отраслевые (предметные) и функциональные признаки и конкретные функции и действия конкретных органов по их предупреждению и ликвидации, но в значительно меньшей мере, чем общесистемные нормативные акты. Например, федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» регулирует деятельность по управлению риском эпидемий как разновидности биолого-социальной чрезвычайной ситуации и в то же время регламентирует выполнение функции санитарного и медицинского контроля при любых типах таких ситуаций.

Существенно подчеркнуть наличие практически  во всех перечисленных группах частных нормативных актов, как и в общесистемном законодательстве страны многочисленных статей и положений, регулирующих деятельность по предупреждению ЧС. Суть этих статей и положений заключается в стремлении нормативным путем стимулировать меры по раннему выявлению и минимизации риска здоровью и жизни граждан, социальному и экономическому благополучию общества и окружающей его среде.

Это достигается  в рамках законодательных требований об экспертизе ре-шений, отсекающей те из них, которые признаются в установленном порядке неприемлемыми по критерию допустимого интегрального риска (безопасности). К превентивным (профилактическим) мерам следует также отнести положения законодательства, связанные с повседневной деятельностью контролирующих, надзорных и инспекционных органов министерств, ведомств, общественных организаций. Отсутствие в нормативных актах требований о снижении риска, как показывают примеры федеральных законов «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и «О лицензировании отдельных видов деятельности», повышают незастрахованный риск ЧС.

Вместе с  тем полноту номенклатуры соответствующих  нормативных актов и степень их детализации, в частности четкость и комплексность критериев безопасности, в России трудно признать удовлетворительными. В большинстве своем они содержат лишь самый общий перечень требований и далеко не всегда предусматривают конкретный механизм ответственности за их несоблюдение. Кроме того, стандарты, от которых призваны отталкиваться эксперты при оценке интегрального риска, нередко пересматриваются, причем в сторону ослабления.

Среди нормативных  актов и их статей важное место  занимают законы, подзаконные акты и их положения, касающиеся планирования (регулировании) землепользования и лицензирования строительства предприятий и сооружений, включая выдачу разрешений на их эксплуатацию. Размещение населенных пунктов, хозяйственных и иных объектов на территориях с повышенным уровнем интегрального или частного рисков регулируется конкретными положениями федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», а также строительными стандартами (СНиП), утвержденными ведомственными нормативными документами и правительственными постановлениями.

В них также  содержатся санитарные и экологические  ограничения по планировке и застройке населенных пунктов, предусматривающие недопущение размещения вблизи них и создание буферных (санитарно-защитных) зон вокруг потенциально опасных промышленных, энергетических, транспортных и иных объектов, и требования к выдаче разрешений на эксплуатацию.

Перечисленные ранее подгруппы частных нормативных  актов также содержат статьи и положения, касающиеся снижения риска ЧС за счет своевременной и эффективной подготовки к этим ситуациям. Основу такой подготовки составляет планирование действий на случай возникновения ЧС, обучение и повышение квалификации специальных кадров (пожарных, врачей, спасателей, работников спецслужб и др.), обучение и информирование населения, а также создание финансовых и материально-технических резервов, что позволяет уменьшить уязвимость социально-экономических систем к воздействию опасных явлений и процессов.

Однако в  базовом Законе о чрезвычайных ситуациях  содержание планирования не раскрыто (сам термин «планирование» упомянут лишь дважды), при том, что за рубежом ему обоснованно посвящены либо большие разделы соответствующих базовых законов, либо самостоятельные нормативные акты. Кроме того, как правило, в российском законодательстве проводится, причем далеко не всегда последовательно и полно, лишь разграничение полномочий, ответственности и функций органов государственного управления в рассматриваемых областях. Некоторое исключение представляет федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя", регламентирующий подготовку кадров в этой сфере. Конкретные требования и сами процедуры планирования, подготовки и обучения кадров, которые раскрыты в подзаконных актах ведомственного характера, недостаточны при отсутствии частных законов или соответствующих положений (статей) в них, регулирующих подготовку (особенно взаимодействие различных ведомств и служб) к действиям в экстремальных условиях.

К числу таких  нормативных актов, которыми Россия пока не располагает, следует отнести федеральные законы о снижении риска стихийных бедствий в целом и их наиболее опасных и разрушительных видов, связанных с наводнениями, подтоплением и землетрясениями. Это тем более удивительно, что на природные катаклизмы и опасности приходится более 4/5 экономического ущерба от всех ЧС как в России (здесь доля достигает 90 %), так и за рубежом, где соответствующие законы действуют достаточно давно. В России же упомянутые вопросы регулируются либо соответствующими положениями (статьями) общесистемных законов, либо, чаще всего, указами Президента России и постановлениями Правительства России.

Последние явно недостаточны и, кроме того, до недавних пор были посвящены почти исключительно вопросам ликвидации отдельных крупномасштабных природных катастроф. Проблема природного риска, не говоря об интегральном риске ЧС, не затрагивалась. Для смягчения данной проблемы по поручению МЧС России совместно с проф. М.М. Бринчуком разработан проект федерального закона РФ «О стихийных бедствиях.

Среди частных  правовых актов, регулирующих вопросы  снижения риска ЧС, следует особо выделить законы, подзаконные акты и их отдельные положения, определяющие статус и регулирующие хозяйственную и иную деятельность людей в конкретных зонах бедствия с целью снижения там интегрального риска обществу и природе, прежде всего в форме потенциально более масштабных потерь и ущерба, которые могут понести социально-экономические и экологические системы при непринятии соответствующих мер.

В России существует несколько таких зон бедствия. В частности, к зонам экологического бедствия, где наиболее высок интегральный риск для жизни и здоровья людей, относятся Черные Земли в Калмыкии, Чапаевск, зона Каспия, Карабаш, к зонам социально-экономического бедствия - ряд так называемых депрессивных районов Сибири и Крайнего Севера и т. д. Однако до сих пор федеральные законы, регламентирующие в целом их статус и характер деятельности на их территории, отсутствуют. Характерно, что даже в общесистемном Законе о чрезвычайных ситуациях наряду с определением зон таких ситуаций (ст. 2) упоминается лишь порядок установления их границ руководителями работ по их ликвидации (ст. 5). Единственным исключением является закон «Об охране окружающей природной среды», 58 и 59 которого регламентируют статус и деятельность в зонах чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.

Вместе с  тем, в стране приняты (хотя и со значительным опозданием) и действуют федеральные  законы, регулирующие статус и хозяйственную  деятельность в конкретных зонах радиационного бедствия: Чернобыльской, Челябинской (Кыштымской) и Алтайской, тогда как в отношении конкретных зон природных бедствий такие законы не приняты и используются вышеупомянутые статьи закона об охране окружающей среды. Кроме того, в этих зонах, а также в зонах стихийных бедствий их статус и порядок деятельности в них определяются подзаконными актами, как правило, постановлениями правительства. За рубежом нормальной практикой снижения интегрального риска при ликвидации крупномасштабной ЧС является принятие федерального или регионального закона, которым устанавливается конкретный правовой режим аварийно-восстановительных работ, порядок выплат компенсации, источники финансирования и т. д.