Критерии и показатели эффективности управления государ-ственной и муниципальной собственностью

Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” — термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).

Каждой политической системе присуща  своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического  творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений  между его членами. Система ценностей  конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Базовые ценности современного Российского  государства — это политическая демократия (народовластие), суверенитет  государства, его целостность и  безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы  человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

Все они заложены в критериях  определения эффективности главных  направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом  решений. Формулируемые правящими  элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и  закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный  характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем  меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами  “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.

В основе критериев эффективности  — принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального  и государственного управления, и  средствами регулирования связи  между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией  функций системы управления и  стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных  ранее принципов управления мы ни взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной рациональности, единства централизации и децентрализации  власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может  выступать критериальным признаком оценивания эффективности.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы  субъективных ценностей, выраженных в  идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего  субъекта — политическом курсе, в  концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные  интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их, прежде всего, от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы — все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему — естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации — один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте  есть процедура сравнения результатов  тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания — это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций.

Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и  общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными  ресурсами, между показателями на входе  и на выходе управляющей системы  детерминируются неадекватностью  целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Соответствие результатов решений  ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным  возможностям их удовлетворения не наступает  спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.

Описанная процедура оценки эффективности  управления позволяет понять ее отличие  от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата исполнения решения  намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное  здесь — показатель того, насколько  решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства  и общества, их возможностям и объективным  потребностям, в какой мере затраченные  усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.

В зависимости оттого, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием.

Если в качестве показателя эффективности  управления принимается соответствие результатов исполнения решения  поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу — “затраты-выпуск” или “затраты-результат” характеризует прагматический критерий.

Рассмотренные критерии эффективности  государственного управления являются общими, в том смысле, что могут  применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов  критериев приложим к анализу  решений различных уровней, масштабов  и значимости для государства  и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику  оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов  власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых  проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его  сферах.

 
Таблица 1. Система критериев  государственного управления

Об эффективности таких решений  некорректно судить по отдельным  положительным результатам, равно  как и по выявленным потерям. То и  другое ощущается и осмысливается  правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение  длительного периода.

Тем более невозможно выразить эти  результаты и ожидаемые последствия  в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся  и возможные результаты через  призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий — также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель — соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”.

Хотя понимание государственных  интересов — тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться  количественными методами и качественными  характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан — избирателей, состояния здоровья.

Эффективность многих государственных  решений высшего и регионального  уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях  последние могут выполнять вспомогательную  роль. К примеру, действенность реформы  российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных  средних школ и техникумов в энное  число гимназии, колледжей и лицеев.

Главное — в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных  учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы  следует.

Относительно прагматического  критерия эффективности. Оценка действенности  отдельных конкретных решений органов  управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым  смыслом и вездесущим дефицитом  ресурсов.

Подобный подход властей к системе  высшего образования и к науке  поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее  завоеванных приоритетов. По некоторым  данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков  работают за рубежом.