Бюджетное планирование (прогнозирование), его содержание и совершенствование в условиях рыночных отношений

Положительные стороны MBO:

•              выработка целей;

•              персональная ответственность за достижение целей.

Основной причиной отказа от MBO принято считать слабую связь этого метода с процессом подготовки бюджета и трудности, возникшие при выработке целей и их измерении. Предлагаемые цели нередко были не достижимыми в рамках планируемого горизонта, либо формулировки этих целей были слишком общими, неконкретными. Кроме того, в качестве целей своей деятельности некоторые министерства выдвигали задачи, решение которых выходило за пределы их компетенции.

Планирование бюджета от нуля построено на базе следующих принципов:

•              для каждой цели министерства должны предложить несколько вариантов ее достижения, причем затраты по крайней мере по одной из программ должны быть ниже текущего уровня;

•              каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения;

•              при составлении бюджета распределение средств между статьями начинается «с чистого листа» (без учета плановых и фактических данных прошедших периодов);

•              необходимо совместить программную структуру с организационной, указав в ней центры принятия решений;

•              нужно было подготовить «пакеты решений» – пакеты программ, соответствующих альтернативным способам достижения целей, включающие сведения о требуемых затратах и об ожидаемой социально-экономической эффективности реализации программ;

•              требовалось провести обсуждение программ, входящих в «пакет решений» с участием руководителей разного уровня;

•              необходимо было составить обоснование затрат (программ), ранжированных по приоритетности.

Далее представлены выводы по результатам использования методологии.

Положительные стороны:

− концептуально устанавливает самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.

Отрицательные стороны:

− объем бумажной работы вырос в несколько раз;

− обнаружился недостаток времени для программного планирования;

− часто отсутствовала информация для принятия решений в соответствии с требованиями;

− в некоторых случая рассмотрение альтернативных вариантов не имело смысла при подготовке заявок по программам, уровень расходов по которым был вне контроля министерств.

Бюджетное планирование, основанное на результативности включает следующие базовые принципы:

•              готовились отчеты, ориентированные на население, от федеральных министерств о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах;

•              проводилось совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности о их выполнении;

•              предполагалось усиление социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления; повышение качества услуг населению;

•              требовалась формулировка целей в виде системы количественных и качественных показателей с планом достижения поставленных целей;

•              проводилось предоставление конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ;

•              составлялся ежегодный отчет о результатах деятельности в который включены данные сравнения достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными;

•              мероприятия по достижению целей, которых не удалось достичь, либо объяснения, почему эти цели недостижимы; основные выводы по оценке результатов исполнения программ за отчетный год.

Бюджетное планирование, основанное на методе начисления является инструментом для поддержки управления, основанного на показателях результативности, так как в некоторых случаях оно более четко связывает общую стоимость ресурсов, используемых для достижения некоторого результата. Этот метод выявляет все стоимости событий и операций в тот момент, когда их влияние становится вероятным и измеримым.

3. Бюджетирование, ориентированное на результат, как новационный метод бюджетного планирования

3.1. Актуальность внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации

В настоящее время проводятся большие нововведения в бюджетной сфере, обусловленные принятием Федерального Закона от 8 мая 2010г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Эти нововведения призваны обеспечить:

-          тесную увязку стратегического и бюджетного планирования, определить плановые результаты бюджетных расходов и обеспечить мониторинг их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов;

-          оптимизировать объемы и порядок предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также выполнения государственных (муниципальных) функций;

-          повысить качество управления в общественном секторе;

-          создать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса для повышения эффективности бюджетных расходов и проведения структурных реформ;

-          усилить прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.

В этой связи значительные изменения претерпевает весь бюджетный процесс. В свете перехода на субсидиарное финансирование учреждений через государственные (муниципальные) задания и изменения механизмов контроля за деятельности этих учреждений за счет смещения акцентов с предконтроля на постконтроль результатов деятельности особо актуальным становится внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат.

Цели внедрения механизмов БОР в субъектах РФ и муниципальных образованиях

Применение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, (БОР) в субъектах РФ и муниципальных образованиях позволяет определить подходы к решению следующих задач:

-          распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям и тактическим задачам главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС);

-          предоставление услуг, на которые население в действительности предъявляет спрос;

-          повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;

-          упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;

-          переход к распределению бюджетных ресурсов между ГРБС и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики;

-          смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение самостоятельности и ответственности ГРБС.

Таким образом, БОР дает возможность справедливо и экономически обоснованно распределять бюджетные ассигнования, а также концентрировать ограниченные ресурсы бюджета на решении приоритетных задач.Переход российской экономики на рыночные отношения потребовал переосмысления роли и места планирования в системе государственного регулирования и управления. Недостаточное научное обеспечение процесса реформирования привело к разрушению системы народнохозяйственного планирования вместо качественного ее изменения и адаптации к рыночным условиям. Ошибочность такого рода действия вскоре стала очевидной, поскольку исключение централизованного управления повлекло за собой неисполнение государством обязательств по бюджетным ассигнованиям и госзакупкам, сокращение государственного рефинансирования, в результате чего произошло свертывание отечественного производства, рост неплатежей, массовое уклонение от уплаты налогов.

Между тем многолетний мировой и отечественный опыт управления экономикой демонстрирует гармоничное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и государственного регулирования, одним из распространенных методов которого является бюджетирование, ориентированное на результат.

Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в настоящее время в России отсутствуют встроенные в бюджетный процесс механизмы обеспечения результативности государственных расходов.

Бюджетные средства в основном планируются и распределяются на основе корректировки (индексации) расходов прошлых лет, без четкой привязки к целям и ожидаемым результатам расходования бюджетных средств. Методы программно-целевого планирования (в том числе - разработки и реализации федеральных целевых программ) в значительной степени носят формальный характер. Полномочия и, следовательно, ответственность администраторов бюджетных расходов при формировании и исполнении бюджета остаются ограниченными, отсутствуют институциональные стимулы для повышения эффективности бюджетных расходов и оптимизации бюджетной сети.

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет формируется путем индексирования существующих расходов по дробным статьям различных типов бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений обеспечивается сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей расходов по статьям бюджетной классификации. Перераспределение средств между статьями и разделами не допускается или крайне затруднено, а остатки средств на бюджетном счете ликвидируются в конце года, что побуждает администраторов бюджетных расходов любой ценой обеспечить "освоение" выделенных средств. Преобладает внешний контроль, осуществляемый центральными или специализированными ведомствами.

Таб. 1. Различия в методах бюджетного планирования