Автор работы: Пользователь скрыл имя, 21 Февраля 2012 в 17:30, курсовая работа
1. Экономическая сущность бюджетного планирования, его принципы
Бюджет, как некий экономико-правовой феномен, можно описать как сущность, которая одновременно является: финансовым планом-прогнозом государства (или публичного образования), государственным (муниципальным) фондом денежных средств, формой финансового обеспечения государственных задач, а также государственным актом, утверждающим финансовый план государства.
Тема настоящей курсовой работы актуальна, так как бюджет имеет огромное значение в деятельности государства. Бюджет служит для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства. Таким образом, бюджет является инструментом экономической и социальной политики, служит для перераспределения части валового внутреннего продукта страны с учетом общественных интересов.
Основное назначение бюджета заключается в том, что он позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства и использовать их для финансирования различных программ.
Совокупность всех видов бюджетов страны составляет бюджетную систему, которая является важнейшей частью финансовой системы государства.
Целью настоящей курсовой работы является изучение бюджетного планирования и прогнозирования в Российской Федерации.
1.1. Место бюджетного планирования в системе управления общественными финансами
Формирование бюджета начинается с определения общего объема бюджетных расходов, совокупных обязательств соответствующей административно-территориальной единицы перед ее гражданами и определения потребностей в бюджетных доходах на реализацию этих обязательств. Эти основополагающие политические решения вырабатываются в процессе стратегического планирования и находят выражение в программных документах соответствующих правительств. Бюджетное планирование занимает центральное место в системе управления общественными финансами. Оно связывает в единое целое все сферы общественных финансов: оказание бюджетных услуг, управление долгом, управление бюджетными закупками, планирование бюджетных инвестиций, планирование межбюджетных отношений и пр. Инструменты экономической и финансовой политики государства согласуются по срокам, формам и объемам финансовых ресурсов в рамках бюджетного плана. Действующее законодательство Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что фактически является согласованием всех инструментов экономической и финансовой политики в краткосрочной перспективе. В рамках перспективного финансового плана осуществляется согласование в среднесрочной перспективе.
В идеале стратегические цели социально-экономического развития должны найти отражение в виде среднесрочных целей и приоритетов, сформулированных в целевых и ведомственных программах, в конечном счете, в перспективном финансовом плане, который трансформируется в годовой бюджет (либо бюджет принимается в многолетнем режиме, как уже принято во многих странах с развитой рыночной экономикой).
На стратегическом уровне планируется размер бюджетного сектора экономики, соответственно, общий уровень налоговой нагрузки. Также на стратегическом уровне планируются объем и структура социальных услуг, оказываемых государственным сектором экономики. В соответствии со стратегическими приоритетами формулируются среднесрочные цели социально-экономического развития, которые трансформируются в более детальные планы оказания социальных услуг в соответствии со спросом на социальные услуги.
Рис. 1.1. Согласование инструментов экономической и финансовой политики
Также определяются потребности в бюджетных инвестициях, исходя из параметров спроса на социальные услуги и состояния социальной инфраструктуры. Это, в свою очередь, определяет параметры долговой политики и политики управления доходами. Наконец, политика бюджетного учета и аудита, как ключевая часть политики информационного обеспечения органов власти, также зависит от целей социально-экономической политики, трансформировавшихся в задачи конкретных органов власти.
Таким образом, процедуры бюджетного планирования неразрывно связаны со всеми сферами деятельности органов власти. В процессе бюджетного планирования необходимо определить ключевые параметры всех вышеперечисленных инструментов социально-экономической политики и обеспечить их взаимную согласованность, а также взаимодействие органов власти.
1.2. Сущность бюджетного планирования и прогнозирования
Бюджетное планирование – централизованное распределение и перераспределение стоимости валового общественного продукта и национального дохода между звеньями бюджетной системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня.
Финансовое планирование на общегосударственном и территориальном уровне обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении.
В систему финансовых планов входят перспективные финансовые планы и сводные финансовые балансы (СФБ), составляемые на общегосударственном и территориальном уровнях управления.
Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства. В нем сод
В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Расходы имеют четкую привязку к функциям, программам, услугам, видам деятельности, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ с точки зрения экономической эффективности их достижения и социальной значимости. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются среднесрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой, предоставляется возможность оперативного управления средствами (перераспределения между статьями бюджетной классификации и периодами расходов), лимитируется лишь общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и виды деятельности, предварительного подтверждения расходов в рамках установленных лимитов ассигнований не требуется. Приоритет отдается упреждающему внутреннему контролю, а ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности. Оценка деятельности ведется по достигнутым результатам в соответствии с планами, сэкономленные средства (или часть их) могут быть использованы по усмотрению администратора бюджетных средств.
В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы, целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства путем расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Понятие "бюджетирование" применяется для обозначения комплекса действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств.
Значимость бюджетирования, ориентированного на результат, для современного этапа бюджетного и административного реформирования российской экономики будет более понятной, если проследить эволюцию принимаемых на федеральном уровне попыток систематизации государственных расходов. Лучше всего это можно проследить на основе анализа бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию за ряд лет, поскольку именно в них производится ежегодная корректировка основных направлений бюджетного реформирования.
Еще в Бюджетном послании Президента РФ Б. Ельцина на 2000 год было заявлено: "В основу расходной части бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики, базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики тех рубежей, достижение которых государство обязуется, безусловно, обеспечить бюджетными ассигнованиями... Параллельно следует готовиться к поэтапному внедрению иного подхода, основанного на отражении в названной концепции предлагаемых реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов". Таким образом, идея результативного бюджетирования существует более пяти лет. Следует отметить, что первая формулировка еще не носила конкретного характера, поскольку в ней речь шла о базовых параметрах. В то же время упоминаются реальные результаты, достигаемые с помощью бюджетных расходов, и это важно для зарождения идеи бюджетирования, ориентированного на результат.
На следующий 2001 г. из Бюджетного послания Президента РФ В. Путина следует: "Мы будем тратить деньги на учреждения социальной сферы таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения". Так, идея бюджетирования, ориентированного на результат, продолжает формироваться. Предполагается, что государство будет не планировать, а отмерять денежные средства социальным учреждениям по мере оценки их результативности.
Дальнейшее методическое развитие идеи бюджетирования, ориентированного на результат, находим в Бюджетном послании Президента РФ В. Путина на 2002 г.: "Расходная часть федерального бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств... Необходимо ускорить внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результативности ее работы". Следует отметить упоминание о необходимости овладения методами оценки рациональности, то есть разумности бюджетных расходов и использовании индикаторов результативности в качестве конкретных показателей, которые могут применяться для определения затрат. Другими словами, в методическом плане произошло дальнейшее развитие идеи результативного бюджетирования, но только в аспекте бюджетных расходов.
В Бюджетном послании Президента РФ В. Путина на 2003 г. предпринимается новая попытка детализации и пояснения идеи: "Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей". Заявлено о необходимости создания не только системы планирования, но и системы мониторинга, то есть отслеживания в перспективе тех результатов, на которые предполагается сориентировать текущие бюджетные расходы. Высказывание о внедрении индикаторов конкретизируется до видов - количественные и качественные индикаторы. Наконец, детализация результативности касается не только уровней бюджетной системы, но и конкретных бюджетополучателей. По нашему мнению, именно в 2003 г. окончательно определился новый подход к бюджетированию, ориентированному на результат, отсутствовало только название новой бюджетной концепции.
Далее, в Бюджетном послании на 2004 г. наряду с программой сокращения перераспределяемых государством бюджетных ресурсов в идею бюджетирования, ориентированного на результат, внесены коррективы: "Уменьшение объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов должно сопровождаться принятием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конкретных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств". Из вышесказанного следует, что оптимизацию бюджетных расходов, по нашему мнению, следует понимать как стремление к экономичности, то есть удешевлению бюджетных услуг.
В послании Президента РФ на 2005 г. было сказано: "Основным принципом бюджетной реформы является переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В целом правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направлениям. В этой связи основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты". Как видим, на 2005 г. стратегический курс бюджетной реформы оставался неизменным, но было и существенное отличие. Определен орган власти, ответственный за претворение в жизнь данного ориентира реформы - Правительство Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., разработанная во исполнение бюджетных посланий Президента РФ, с учетом принципов реструктуризации бюджетного сектора. Концепция направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Ценность данной Концепции состоит не только в раскрытии направлений и способов усовершенствования бюджетного механизма, но и в активизации деятельности всех участников бюджетного процесса по повышению отдачи от бюджетного планирования.
Бюджетное послание Президента России на 2006 г. в очередной раз подтвердило тот факт, что реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации - одно из самых важных направлений деятельности для Правительства России. Президентом были даны следующие указания: "...Активизация работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов. Практический переход к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей. Особое внимание необходимо уделить формированию системы реальных и объективных индикаторов достижения администраторами бюджетных расходов поставленных целей и решения определенных задач".
Итак, ядром новой организации бюджетного процесса должна стать концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования", суть которой - распределение бюджетных средств между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
В России реформирование бюджетного процесса предусматривается провести по следующим пяти направлениям, в рамках каждого из которых предусматривается решение своей частной задачи (таб. 2):
Направления реформирования | Задачи реформирования |
1. Реформирование бюджет классификации РФ и бюджет учета | 1. Приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполни- тельной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам |
2. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств | 2-3. Повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики |
3. Совершенствование среднесрочного финансового планирования | |
4. Совершенствование и расширение сферы примене- ния программно-целевых методов бюджетного плани- рования | 4. Формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов |
5. Упорядочение процедур составления и рассмотре ния бюджета | 5. Совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты |
Таб. 2. Основные направления реформирования бюджетного процесса
Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.
Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:
а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;
б) приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления) ;
в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.
При формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые. Действующие обязательства предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Для изменения ассигнований под действующие обязательства требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.
К принимаемым относятся расходные обязательства, включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год, а их включение на исполнение требует в рамках бюджетного планирования более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.
Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.
К действующим обязательствам относятся:
- трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами РФ (субъектов РФ, муниципальных образований);
- обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством РФ;