Бюджетное устройство Российской Федерации и перспективы его развития

2. Законодательное разграничение  бюджетной ответственности и  расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления.

3. Соответствие финансовых  ресурсов органов власти и  выполняемых ими функций (обеспечение  вертикального и горизонтального  выравнивания доходов нижестоящих  бюджетов).

4. Нормативно-расчетные  (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи.

5. Наличие специальных  процедур предотвращения и разрешения  конфликтов между различными  уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных  решений по вопросам налогово-бюджетной политики. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов – с другой.

Следовательно, возникают  межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем. Этот процесс представляет собой взаимодействие экономических  и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов.

Межбюджетные отношения  базируются на следующих принципах [9]:

- распределение и закрепление  расходов и доходов бюджетов  по уровням бюджетной системы;

- равенство бюджетных  прав субъектов РФ, муниципальных  образований;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенство всех бюджетов  во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом, равенство местных бюджетов  во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов РФ.

Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм в федеральный закон о федеральном бюджете. В аналогичном порядке отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ могут передаваться из бюджета субъекта РФ местным бюджетам.

Финансовые ресурсы, необходимые  для осуществления отдельных  государственных полномочий, не относящихся  к предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных  образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджет как доход в форме безвозмездных перечислений.

В течение финансового  года органы законодательной, представительной и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не могут принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение доходов.

С целью реализации принципа равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом необходимо установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов  и сборов в бюджеты субъектов  РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

Вертикальное выравнивание – это процесс достижения баланса  между объемом обязательств каждого  уровня власти по расходам с потенциалом  его доходных ресурсов (налоговых  поступлений). На вышестоящий уровень  накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы.

Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем  любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых  поступлений, должно компенсировать дисбаланс  региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным. Горизонтальное выравнивание – это  пропорциональное распределение налогов  и дотаций между субъектами Федерации  для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов  Российской Федерации имеет следующие  формы:

- дотации или субвенции  на выравнивание уровня минимальной  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ;

- субвенции на финансирование отдельных целевых расходов.

Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, принимает  на себя определенные обязательства.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Составление и исполнение бюджетов основано на приоритетном финансировании расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

Субвенции бюджетам субъектов  РФ предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе:

- расходов по федеральным целевым  программам, капитальных расходов;

- расходов, передаваемых из бюджетов  других уровней бюджетной системы;

- других целевых расходов.

Субъекты РФ привлекают целевые  бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, связанных с сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления таких ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых и бюджет субъекта РФ.

Уполномоченный орган государственной  власти Российской Федерации имеет  право на проведение ревизии бюджета  субъекта РФ, получающего финансовую помощь из федерального бюджета. При  получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта РФ проводится в обязательном порядке.

Ревизия бюджета субъекта РФ проводится контрольным органом Минфина  и Счетной палатой РФ.

Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету может быть оказана в следующих формах:

- на выравнивание уровня минимальной  бюджетной обеспеченности муниципальных  образований с целью финансирования  минимальных государственных социальных  стандартов, ответственность за  финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

- субвенции на финансирование  отдельных целевых расходов;

- другие формы, предусмотренные  бюджетным законодательством субъекта  РФ.

 

Глава 3. Перспективы развития бюджетного устройства РФ

3.1. Проблемы бюджетной системы РФ

Проблемы бюджетной  системы РФ  можно разделить  на две основные группы. К первой следует отнести те из них, которые определяются федеративным устройством нашей страны: вопросы совершенствования межбюджетных отношений и необходимости формирования системы бюджетного федерализма, что позволит стабилизировать и укрепить российскую государственность, повысить управляемость существующей рыночной системы и в конечном итоге оптимизировать структуру доходов и расходов как федерального бюджета, так и местных бюджетов.

Вторая группа проблем  действующего бюджетного устройства –  собственно финансовая. Повышение доходности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбалансированности государственного бюджета и необходимость управления государственным долгом – именно эти финансовые аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально-экономического развития страны, качество жизни населения. В конечном итоге, именно эти показатели и определяют эффективность всей проводимой государством экономической политики.

Неравномерность развития различных частей единого государства  характерна для всех стран мира как в силу объективных естественно-природных условий, так и в результате хозяйственной деятельности человека. Это часто является причиной недовольства населения и элит как «богатых», так и «бедных» регионов, повышает уровень социальной напряженности в стране и вызывает различного рода конфликты, вплоть до вооруженных. Поэтому проблема ликвидации или, по крайней мере, уменьшения неравномерности в уровне социально-экономического развития регионов относится к числу сложнейших макроэкономических задач и важнейших внутриполитических целей практически любого государства.

В современной России по-прежнему весьма контрастны по уровню экономического развития и условиям жизни населения центр и провинция: столица и региональные центры, а  в свою очередь, региональные центры и периферия. Для нее характерны беспрецедентные различия между субъектами федерации [10]:

по уровню урбанизированности территории - от нулевого (100% сельского  населения в Усть-Ордынском Бурятском  автономном округе) до максимального (100% городского населения в Москве)

по площади территории - в 388 раз - между республиками Саха и Северная Осетия - Алания

по численности населения - в 454 раза - между Москвой и Эвенкийским  автономным округом (в 1996 г. эти же субъекты различались в 434 раза).

Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на:

законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней  государственной власти;

правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

- функционировании механизма  финансового выравнивания.

Исходя из соотношения  принципов централизма и децентрализма  в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В зарубежных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России [11].

Следствием нарушения  процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации. В результате возникает необходимость в механизме «финансового выравнивания», понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения.

В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование. Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена закреплением полномочий на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.

Система же межбюджетного  регулирования – более разветвленная, и предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения средств  между уровнями бюджетной системы, а с другой – налоговое регулирование  бюджетной обеспеченности. Первый механизм регламентирует предоставление временной финансовой помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу, а также поддержка социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счет субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов.

Второй механизм предусматривает  закрепление налогов или отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства. Наряду с этим налоговое регулирование бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов предполагает установление дополнительных дифференцированных отчислений от налогов.

Реализация положений муниципальной реформы, диктующих необходимость постоянного, масштабного осуществления с уровня субъекта РФ функций финансового выравнивания в отношении большого числа экономически крайне разнородных поселенческих муниципальных образований осложняет решение задачи устойчивого функционирования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

Следует отметить, что  во многих субъектах Федерации в  настоящее время формально вообще не осталось бездотационных муниципальных  образований. И дело здесь не в ухудшении общего экономического положения в регионе и в его муниципальных образованиях. Однако даже на фоне устойчивого экономического роста в регионе сохраняется, а порой даже усиливается общая нехватка бюджетных средств, причина которой одна -нарастающая централизация налогового потенциала страны.