Бюджетный федерализм в России и в зарубежных странах

5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.

Как уже отмечалось выше, в течение  девяностых годов под давлением  регионов происходило изменение  распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее  к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается  обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения  в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить  влияние губернаторов в сфере  федерального законодательства, а вторая — в сфере исполнения этого  самого законодательства.

Глава 3. Бюджетный федерализм за рубежом

 

Жизнеспособность  существующих федеративных систем свидетельствует  в пользу многообразия моделей распределения  доходов и расходов по уровням  власти и предоставления различных  видов финансовой помощи. Выделяют две модели построения эффективных  финансовых взаимоотношений между  центром и территориями в зависимости  от степени жесткости закреплений  «правил игры».

В основе первой модели – централизованное принятие решений в области разграничения  полномочий между уровнями бюджетной системы.

Вторая  модель построения межбюджетных отношений  базируется на тезисе о невозможности  раз и навсегда разделить права  и обязанности между уровнями бюджетной системы. Ее также называют децентрализованной моделью принятия решений. Децентрализованная модель характерна для большинства экономически развитых стран.

В своей  курсовой работе я покажу также модели построения бюджетного федерализма  за рубежом, на примере Канады и ФРГ.

 

3.1. Американская модель бюджетного федерализма

 

Основные  черты американского федерализма – децентрализация бюджетных полномочий, демократический характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным изменениям (адаптивность).

Характерные черты системы межбюджетных отношений в США — относительная  гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным  устройством США система государственных  финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень  местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60—65 процентов государственных  расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням  между собой совпадает не всегда. Ибо в течение длительного  “дефицитного” периода (1969 —1998 финансовые годы) практически весь дефицит по консолидированному бюджету ложился  на федеральные финансы. Через федеральный  бюджет сейчас перераспределяется 19—20 процентов ВВП (около 2 трлн долл.), через консолидированный — 30—32 процента, но еще 12—13 процентов ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43—44 процентов ВВП.

Основная доля бюджетных доходов  каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням  так, чтобы оптимально удовлетворить  потребности страны и граждан, избегая  в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры  всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые  формируются руководством страны на основе разработанных концепций  национальных интересов.

В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего,за счет косвенных налогов.

Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые — только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных  доходов образует “опорный налог”. В федеральном бюджете это  подоходные налоги (индивидуальные дают 42—47 процентов, налоги с корпораций — 9—12 процентов всех поступлений). Главный доход штатам дает налог  на продажи (28—29 процентов совокупных поступлений по всем штатам). До 23 процентов  всех поступлений образуют суммы  финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени  все штаты.

Особенность американской системы  заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства  практически независимы.

В США широкое распространение  получил следующий подход: обеспечение  сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне². Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.

В бюджетах местного уровня около 29 процентов  совокупных поступлений по всей территории США дают налоги на имущество. До трети  всех средств местные бюджеты  получают от правительств штатов плюс еще 5—6 процентов — из федерального бюджета. Бюджетная помощь обычно носит программно-целевой характер. В частности, федеральная помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи. Еще при Рональде Рейгане федеральному центру пришлось осуществить болезненное с точки зрения социальной стабильности сокращение доли субсидий федерального правительства в доходах штатов.

Основные статьи расходов на каждом уровне свои. На федеральном уровне это общенациональные задачи — оборона, базовое социальное обеспечение, международные  проблемы, фундаментальная наука  и т. п. На уровнях штатов и местной  власти расходные статьи максимально  приближены к функциям жизнеобеспечения населения. Прежде всего это образование и содержание библиотек, социальные пособия, здравоохранение, полиция и исправительная система, дороги, пожарная охрана и коммунальное хозяйство.

Сложившаяся в США система Бюджетного федерализма не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

 

3.2. Элементы бюджетного федерализма в ФРГ

 

Сходство исторического опыта  Германии и России, в частности  фактора «институционального наследства»³, делает германскую модель кооперативного федерализма более пригодной для поиска ответов на конкретные вопросы реформирования бюджетного федерализма в новой России.

Немецкий  опыт федерализма, в том числе  бюджетного, вплоть до последнего времени  находился в тени американского  опыта, основанного на идеях так  называемого конкурентного федерализма.

Философия немецкого подхода заключается  в следующем: страна, которая стремится  быть федеративной, единообразие условий  жизни (включая обычные общественные услуги) ценит выше разнообразия.

Основой формирования нормально функционирующей  системы межбюджетных взаимоотношений  является четкое распределение компетенций  между административно-территориальными единицами разных уровней, которое  происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании. Большинство  задач решается федерацией и землями  (субъекты федерации) совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.

Основным источником доходной части  государственного бюджета в Германии (как и в России) являются налоги. Распределение налогов в Германии четко прописано в Основном законе страны. Некоторые из них полностью  поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции  между несколькими получателями. При этом каждый уровень власти имеет  свой источник доходов, достаточный  для финансовой автономии. Так, федеральный  центр получает полностью акцизы на бензин, табак, кофе, часть таможенных пошлин. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи  и пиво, а общинам – на землю, местные налоги на потребление, большая  часть промыслового налога⁴.

Значительная часть налоговых  источников в ФРГ закреплена за федеральным центром. В результате, последний получает большие возможности по проведению вертикального и горизонтального выравнивания путем предоставления финансовой помощи землям (т.е. федеральное правительство стремится обеспечить на всей территории страны одинаковые возможности для граждан по получению бюджетных услуг).

Система “вертикального выравнивания”: распределение налогов между  корпорациями публичного права (согласно ст. 106 Основного закона Германии)

 

Федерация	Федерация и земли совместно	Земли	Общины
Федеральные налоги:  – таможенные пошлины  – монополия на спиртные напитки  – налог с оборота капиталов  – налог на страхование  – налог с обменных операций  – налог в рамках ЕС  – компенсационные сборы налоги на потребление (за исключением налога на пиво)	Общие налоги:  – подоходный налог  – налог на заработную плату  – налог на скидку с процентной ставки  – налог на прибыль корпораций  – налог с оборота (НДС)	Земельные налоги:  – имущественный налог  – налог на наследство  – налог с автомобилей  – налог на покупку земельных участков  – налог на пиво  – налог с игорных учреждений  – налог на пожарную охрану	Коммунальные налоги:  – промысловый налог  – земельный налог  – местные налоги (на владельцев собак, на охотников, на предметы роскоши)
Доля от общих налогов:  – подоходный налог и налог на заработную плату (42,5%)  – налог на скидку с процентной ставки (44%)  – налог на прибыль корпораций (50%)  – налог с оборота (НДС)	Доля от промыслового налога	Доля от общих налогов:  – подоходный налог и налог на заработную плату (42,5%)  – налог на скидку с процентной ставки (44%)  – налог на прибыль корпораций (50%)  – налог с оборота (НДС)	Доля от общих налогов:  – доля от подоходного налога и налога на заработную плату (15%)  – доля от налога на скидку с процентной ставки (12%)
Доля от промыслового налога		Доля от промыслового налога	Финансовые отчисления согласно земельным законам

 

Особенностью вертикального выравнивания в Германии является то, что доходы от общих налогов за исключением  НДС делятся поровну между  федерацией и землями. Доля общин  в подоходном налоге и налоге на заработную плату составляет 15%, а  в налоге на скидку с процентной ставки – 12%. Общины также делают отчисления в бюджеты федерации и земель от одного из общинных налогов –  промыслового.

В Германии выравнивание территориальных  диспропорций осуществляется за счет разумного распределения налогов, что уменьшает остроту политических проблем. Это выравнивание по своей  природе преимущественно горизонтальное.

Опыт  ФРГ весьма полезен и интересен для России, особенно интересны некоторые аспекты в области вертикального и горизонтального выравнивания. Но при этом не стоит слепо копировать всю немецкую модель, необходимо адаптировать ее под российские условия.

3.3. Основные различия и сходства  между моделями бюджетного федерализма  в России и за рубежом.

 

На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии развития бюджетного федерализма, в этой связи для России весьма полезен опыт зарубежных стран. Проводя параллели между различными системами можно составить оптимальную стратегию развития. Используя опыт США и ФРГ, я постараюсь определить основные сходства и различия между моделями бюджетного федерализма в России и представленными странами.

Особенностью американской системы как было сказано выше то, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы. При условии соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. В России такие полномочия у субъектов Федерации отсутствуют, В Налоговом Кодексе РФ определено, какие налоги имеет право взымать субъекты Федерации. Они уполномочены определять только ставку налога в определенных рамках. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для России характерны распределяемые налоги, в отличие от США.

Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным  образом целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся  категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами (“Медикэр”, “Пособия и услуги ветеранам”, “Специальное обеспечение” и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов.