Бюджетный федерализм

Вывод. Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов. Основной инструментарий межбюджетного выравнивания – межбюджетные трансферты.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма состоит в обеспечении  гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных  социальных услуг и достойного уровня жизни.

1.3. Виды межбюджетных трансфертов

Межбюджетные  трансферты из федерального бюджета  бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в  форме:

• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
• субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
• субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Общий объем  дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации образуют Федеральный  фонд финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность  субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета  образует Федеральный фонд софинансирования расходов.

Под субвенциями  бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые  бюджетам субъектов Российской Федерации  в целях финансового обеспечения  расходных обязательств субъектов  Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность  субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета  образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный  характер. Отличительной чертой субвенций  и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции  и субсидии разграничиваются по объемам  финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Глава 2. Международный опыт бюджетного федерализма

2.1. Анализ межбюджетных отношений в США

После предпринятой в 1781 году попытки создать конфедерацию Соединенные Штаты Америки в 1789 году стали первым государством, заложившим основы современного федеративного устройства. Первоначально данное государство состояло из 13 штатов, а с течением времени превратилось в федерацию 50-ти штатов. В течение первого века своего существования Соединенные Штаты перенесли опустошительную Гражданскую Войну в 1861 – 1865 гг., но до сих пор принятая в 1789 году федеральная конституция сохраняется в неизменном виде. Таким образом, США являются федерацией с самой продолжительной историей существования в мире и главным источником для любого сравнительного анализа систем фискального федерализма.

Соединенные Штаты  являются относительно умеренным децентрализованным государством. Главной особенностью системы распределения властных полномочий, которые распространяется в равной степени на все 50 штатов, является рассредоточение указанных полномочий между уровнями государственного управления. При этом Конституцией устанавливаются предметы ведения, относящиеся к федеральному уровню власти, а также устанавливаются сферы компетенции штатов. Полномочия, относящиеся к федеральному уровню власти, по большей части представляют собой предметы совместного ведения, причем в случае, когда федеральный закон противоречит законам штата, то приоритет имеет федеральное законодательство. Органам власти отдельных штатов запрещено законотворчество в некоторых сферах, что, таким образом, передает полномочия по принятию решений в данных сферах исключительно в ведение федеральной администрации.

Хотя изначально США были более децентрализованной федерацией, чем Канада, широкое  применение федеральными властями своих  полномочий в областях совместной юрисдикции, широкая интерпретация доктрины «подразумеваемых полномочий» в  интерпретации полномочий федеральной власти судами, а также широкое толкование федеральными властями своих расходных полномочий привели к установлению в США значительно более централизованного режима, чем в Канадской федерации.

В отношении  институционального устройства федерального и субфедеральных уровней власти необходимо отметить, что основным принципом такого устройства является разделение власти между ее исполнительной, законодательной и судебной ветвями. Это подразумевает использование принципов взаимозависимости и взаимных ограничений в деятельности этих институтов. Федеральный Конгресс, главный орган законодательной власти США, состоит из Палаты представителей, формируемой путем прямых выборов, причем количество депутатов в Палате представителей пропорционально населению каждого штата, и Сената, избираемого также на прямых выборах, при этом каждый штат представлен двумя сенаторами.

Президент также  избирается на прямых выборах (несмотря на то, что формально президента избирает Коллегия выборщиков), причем поданные за того или иного кандидата голоса от населения распределяются в соответствии с количеством представителей от того или иного штата в Коллегии выборщиков. Отсутствие партийной дисциплины, отчасти проистекающее из соблюдения принципа разделения власти, как правило, позволяет штатам и отдельным муниципалитетам выдвигать и отстаивать свою точку зрения в ходе дебатов в Конгрессе. Соблюдение этого принципа на обоих уровнях государственной власти вкупе с большим количеством штатов привели также к установлению в США рассредоточенной, сложной и относительно не скоординированной системы отношений между уровнями государственной власти.

Несмотря на то, что требование об обязательном сотрудничестве федерального правительства  с органами власти штатов в вопросах проведения политики в областях, в которых федеральное правительство имеет исключительное право законодательной юрисдикции, не является закрепленным в Конституции, на практике федеральные органы власти зачастую предпочитают использовать органы власти штатов и муниципалитетов как представителей административной власти в отношении исполнения федеральных законодательных решений, подчас оставляя последним значительную свободу действий в администрировании федерального законодательства. Чтобы повлиять на эффективность проведения своей политики на местах, федеральное правительство широко использует практику субсидий, выделение которых предусматривает выполнение исполнительной властью штатов и муниципалитетов определённых условий. Это придает отношениям между правительствами в федерации Соединенных Штатов высокую степень зависимости одного уровня государственной власти от другого.

В Конституции  США не существует положений, регулирующих порядок применения межправительственных трансфертов. Следовательно Конституцией не предусмотрено общепринятых схем в осуществлении вертикальных трансфертов или общенациональных стабилизационных программ. Подобным образом, не существует оговоренных Конституцией пропорций федеральных налогов, предназначенных на федеральные трансферты бюджетам штатов. Федеральным законом предусмотрено, что доходы от отдельных федеральных налогов, таких как налоги на топливо, а также налог с пассажиров, отбывающих за границу из аэропортов страны, направляются на трансферты правительствам штатов или местным органам власти на цели финансирования региональной или местной транспортной системы.

Однако, поскольку  Конституция не запрещает межбюджетные трансферты, и поскольку федеральному правительству принадлежат полномочия по сбору налоговых доходов, а  также многочисленные расходные полномочия, в Соединенных Штатах сформировалась обширная и можно сказать нерегулируемая система межправительственных трансфертов. Правительства штатов и местные органы власти оказались в высокой степени зависимыми от средств финансовой помощи со стороны федерального правительства, т.к. без указанных средств данные органы власти столкнулись бы с трудностями в финансировании собственных бюджетных расходов. Такого рода финансовая помощь обычно выделяется в форме целевых грантов, обусловленных выполнением органами власти – получателями такой помощи — ряда требований, которые обычно очень четко определены.

Следует выделить три основных причины, которые обусловили рост объемов средств, передаваемых субнациональным властям в рамках системы межправительственных трансфертов. Во-первых, финансовая помощь всегда использовались Конгрессом США в качестве инструмента стимулирования действий органов власти штатов по осуществлению тех или иных целей в рамках общенациональной политики, ответственность за выполнение которых находится в компетенции штатов.

Во-вторых, межбюджетные трансферты использовались для финансирования программ модернизации систем органов  власти и управления штатов, тем  самым стимулируя проведение более  эффективной экономической политики. И в третьих, межправительственные гранты всегда использовались в целях поддержки усилий штатов в сфере перераспределения доходов. Последнее необходимо как с точки зрения сглаживания неравенства среди штатов в отношении их способности по сбору бюджетных доходов, так и с точки зрения доминирования федерального правительства в сборе основных налоговых доходов, в особенности налога на доходы физических лиц.

В бюджетной  системе США используются два  основных типа условных трансфертов: блочные  трансферты и категориальные трансферты. Блочные трансферты выделяются субнациональным властям на финансирования широкого диапазона расходных статей их бюджетов сходной направленности и накладывают незначительные ограничения на то, как органы власти штатов или муниципалитетов будут распределять средства гранта на расходные нужды внутри данного блока расходных статей. Блочные трансферты используются в основном в таких областях бюджетного финансирования, как здравоохранение и социальная защита. Категориальные трансферты (гранты) направлены на финансирование бюджетных расходов их получателей в рамках оговоренных условиями гранта расходных программ.

Категориальные  трансферты, рассчитываемые по определенной формуле, направлены на распределение  ресурсов между правительствами  штатов или муниципальными органами власти согласно законодательным или административным критериям, определенным на федеральном уровне. Классифицированные по формулам, трансферты включают в себя открытые (нелимитированные по объему выделяемых средств) гранты с требованием долевого участия в финансировании расходной программы властей-получателей из собственных средств и закрытые (лимитированные по объему выделяемых средств) гранты, которые выделяются как с требованием долевого участия в финансировании их получателями, так и без этого требования.

Второй тип  категориальных трансфертов, то есть гранты на финансирование определенных проектов, предоставляется на основе отбора поданных потенциальными получателями заявок на финансирование.

Средства федеральных  трансфертов используются для финансирования широкого круга государственных услуг.

Наибольшую  их часть составляют средства, выделяемые на финансирование программ в области  образования, здравоохранения, социального  обеспечения, транспорта, защиты окружающей среды и регионального развития.

Основная часть  федеральных грантов перераспределяется правительствами штатов для нужд местных органов власти.

Помимо этого, правительства штатов предоставляют  муниципальным властям гранты из своих собственных ресурсов.

2.2. Анализ межбюджетных отношений в Германии

В немецком научном  и политическом лексиконе широко используется понятие “финансовая  конституция”, которая составляет самый крупный раздел Основного  закона ФРГ (Конституции государства). В нем закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель, что обеспечивает их устойчивость, предотвращая нежелательные воздействия политической конъюнктуры (например, в результате смены кабинетов). Главная идея данного раздела Основного закона – четкое разграничение финансовых компетенций между федерацией (центром) и землями.