Бюджетный федерализм

Финансовая  конституция исходит из важнейшей  задачи региональной политики – обеспечить единый (и высокий) жизненный стандарт на территории всей страны. Для достижения данной цели государство перераспределяет ресурсы и доходы, а также предоставляет в равной мере общественные блага всем территориям.

Перераспределение финансовых ресурсов происходит в рамках бюджетной системы, но через многочисленные каналы. Уже само разграничение компетенций и источников доходов между федеральным центром, землями и общинами воздействует на финансовую обеспеченность отдельных регионов. Однако наиболее существенно она изменяется в результате вертикального и горизонтального финансового выравнивания между землями.

Вертикальное  распределение имеет две стороны: разграничение налогов между субъектами получения и предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам (дополнительные федеральные трансферты). Кроме того, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет средств других центральных бюджетов, особенно бюджета социального страхования.

Горизонтальное  перераспределение можно считать вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных (“богатых”) земель и передачи их финансово слабым (“бедным”) землям. К горизонтальной форме относится и перераспределение части налога с оборота (аналог российского НДС).

Финансовая  конституция устанавливает порядок, который обеспечивает рациональное участие федерации в целом и составляющих ее территорий в совокупном доходе национального хозяйства. При этом решается четыре задачи: 1) распределение расходов; 2) распределение законодательных полномочий в области налогообложения; 3) распределение налоговых поступлений; 4) организация управления в финансовой сфере (главный принцип данной организации – недопущение дублирования центра и земель в отношении одних и тех же налоговых сборов, даже если они поступают на разные административные уровни).

Бремя расходов делится в соответствии с управленческими  компетенциями – кто принимает  решения, тот и финансирует их реализацию.

Имеющиеся исключения четко обозначены в Основном законе, причем его положения имеют прямое действие.

Например, ст.104а устанавливает  условия предоставления центром  помощи землям и общинам, если они  осуществляют инвестиционные проекты, которые предотвращают нарушения  общеэкономического равновесия или  обеспечивают выравнивание экономической силы регионов, укрепляя и рост национального хозяйства в целом. На практике помощь центра существенна при строительстве социального жилья, благоустройстве городов, совершенствовании общественного транспорта, причем в последние 10 лет основная поддержка оказывалась новым федеральным землям.

Если же центр и земли  решают совместные задачи (расширение существующих и строительство новых  вузов, содействие научным исследованиям, совершенствование аграрной структуры  и защита морского побережья и т.д.), то принципы финансирования четко регулируются как в Основном законе (ст.91а и 91b), так и в отдельных нормативных актах.

Законодательные полномочия в области налогообложения также  распределены между центром и  землями, причем к исключительной компетенции  федерации относятся лишь пошлины и акциз на водку (на которую сохраняется госмонополия), а к исключительной компетенции земель – лишь некоторые (“малые”) налоги на потребление и расходы (например, налоги на охоту, напитки, собак и т. п.). Основная же часть налогов устанавливается в рамках так называемого конкурирующего федерального законодательства. Важно отметить, что любые налоги, вводимые центром, требуют одобрения бундесрата (палаты, представляющей земли), если их поступления полностью или частично приходятся на земли и общины.

Вертикальное  финансовое выравнивание

Вертикальное  распределение налогов в Германии четко закреплено в Основном законе. Некоторые из них полностью поступают  одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между  несколькими получателями. При этом каждый уровень государственной вертикали имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии.

Так, федеральный центр  полностью получает налоги на бензин, табак, кофе, страхование, а также  пошлины. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, общинам – на землю, местные (“малые”) налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога.

Основные же налоги (свыше 70% объема поступлений) являются совместными  по получению. Например, налог на корпорации делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог – на три части (15% получают общины и по 42,5% – федерация и земли).

Сложнее всего распределяется налог с оборота: доли, которые  приходятся на федерацию и земли, пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Считается, что подвижные пропорции обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам (а следовательно, и расходам) разных уровней власти. Хотя по этому поводу ведутся острые дискуссии, политический компромисс достигается всегда (обычно в последние годы доля федерации превышает долю земель иногда в соотношении 54:46, а иногда – 50,5:49,5).

В целом в  федеральный центр поступает  примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам  – 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется  в бюджет ЕС.

Понятно, что  земли получают разные объемы доходов  – ведь по большинству налогов на их долю приходится лишь то, что взимают финансовые органы на соответствующей территории. Поэтому они заинтересованы в активной хозяйственной деятельности, так как налог на корпорации уплачивается фискальным органам земель, в которых расположены предприятия (не штаб-квартиры!) компаний, и большие налоговые поступления имеют место там, где развито производство

Если налоговых  поступлений явно не хватает для  покрытия расходов, то слабые в финансовом отношении земли могут получать дополнительные федеральные перечисления (трансферты), используя эти средства по своему усмотрению. Специальная компенсация из федерального бюджета предусмотрена и в случае, когда определенные мероприятия центра влекут за собой финансовые проблемы (например, строительство военных городков или размещение федеральных ведомств).

Если селективная  помощь (да и в целом трансферты из центра регионам) вызывает критику  со стороны специалистов, то вертикальное распределение налогов является достаточно устойчивой и эффективной  формой финансового порядка. Вместе с тем, по мнению экспертов, возможно его улучшение в плане сокращения совместного финансирования и общих налогов. Это усилит принцип разделения компетенций, а следовательно, и финансовой ответственности того уровня власти, который принимает решения. Одновременно сформируются условия для конкуренции в сфере налоговых доходов.

Горизонтальное  финансовое выравнивание

Германский  механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в Основном законе и особом Законе о финансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения остающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, с тем чтобы они для всех земель были не ниже 95% среднегерманского уровня.

Прежде всего  это касается земельной доли поступлений  налога с оборота: 75% ее распределяется между землями пропорционально  числу жителей, а остаток  отчисляется  слабым в финансовом отношении землям (финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня).

Горизонтальное  выравнивание в узком смысле базируется на двух показателях – финансовой силы и выравнивания. Первый отражает величину получаемых землей налогов, а  в отдельных случаях корректируется с учетом их особых финансовых потребностей (например, необходимости содержать порты, которыми пользуются все земли). Второй показывает соответствие бюджетных доходов, получаемых землей, доле населения, проживающего в ней (здесь также не обходится без корректировок, обусловленных, например, размерами городов, поскольку считается, что финансовые потребности для жителей крупных агломераций существенно выше, да и сами крупные города играют важную роль для жителей окрестностей).

Трансферты  слабым землям осуществляются ступенчатым  образом: сумма, необходимая для достижения ими 92% среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения налога с оборота; для достижения отметки 95% – за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, а от 95 до 100% – за счет предоставления трансфертов, дифференцированных в зависимости от особых финансовых потребностей.

Что касается изъятий  из доходной части бюджетов земель, то здесь действует прогрессивная  шкала: если избыток доходов не превышает 1% их среднего по стране уровня, то земля отчисляет из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% – 2/3, а при более значительном – 80%. Однако несмотря на сравнительно небольшие размеры, сам принцип перечислений вызывает болезненную реакцию у земель-доноров.

Данная консенсусная модель перераспределения сыграла важную роль в сближении уровня жизни на территории страны. Хотя в восточных землях отставание пока еще заметно, оно быстро ликвидируется благодаря федеральным субсидиям и горизонтальному выравниванию (новые земли включены в него с 1995 г.).

Вместе с  тем отлаженная система бюджетного федерализма в Германии оказывается  далеко не совершенной, ее механизм дает сбои, и политики и эксперты спорят о способах его “ремонта”. В центре дискуссий находятся даже не федеральные  субсидии, а нормы перераспределения доходов земель при горизонтальном выравнивании. Хотя этот механизм формально направлен лишь на смягчение различий, фактически происходит нивелировка, а иногда уровень поступлений после перераспределения у слабой земли может быть выше, чем у сильной. Сейчас даже наиболее бедная земля имеет уровень финансовой обеспеченности в размере 99,5% среднегерманского. В таких условиях подрываются стимулы к эффективной политике, способной обеспечить приток доходов на территории самой земли.

Новые импульсы для обновления федерализма

В марте 2000 г. премьер-министры земель согласовали общие узловые  моменты реформы системы финансового  выравнивания. Они не ставили под  сомнение принципы федерального устройства и финансовое выравнивание как таковое, благодаря которому достигается основная цель региональной политики – сближение уровней жизни в разных районах страны. Вместе с тем было признано, что следует усилить стимулы к эффективности хозяйствования, что его большая результативность должна соответственно и выше вознаграждаться, что тотальная уравнительность неизбежно приведет к необходимости делить уменьшающийся пирог.

Согласие относительно принципов федерального устройства не снимает остроту споров о конкретных показателях, измеряющих состояние  финансовой обеспеченности, и размерах трансфертов. Кроме того, сохраняется проблема прозрачности механизма выравнивания. Для ее решения предлагается установить более четкие критерии перевода денег из центра в земли и между землями.

Модель финансового  выравнивания между землями должна предусматривать сокращение использования перераспределения части налога с оборота для уменьшения региональных различий; установление показателей финансовой силы земель с учетом специальных доплат портовым городам (за счет этой привилегии улучшается положение Гамбурга и Бремена); определение показателей финансовой потребности регионов без учета доли проживающего в них населения, поскольку место жительства часто не совпадает с местом работы.

Эксперты полагают, что корректировка закона о финансовом выравнивании должна быть встроена в более широкую финансовую реформу, которая снижала бы уровень перераспределения, в том числе за счет прямых субсидий землям со стороны федерального центра. Предлагается пересмотреть и практику “смешения” задач федерации и земель, которая не отвечает требованиям эффективного федерального порядка. Доходы региональных бюджетов, по их мнению, должны в большей степени соответствовать качеству политики региональных властей, а реализуемые ими мероприятия – финансироваться из собственных доходов. Иными словами, направление преобразований – повышение самостоятельности федеральных земель при принятии решений о доходах и расходах.

В результате старая модель “кооперативного федерализма” заменяется моделью “конкурентного федерализма”. “Кооперативный федерализм” формирует порядок социальной и хозяйственной устойчивости, но не создает стимулы для инновационных прорывов (и даже препятствует этому). Учитывая, что характер европейской интеграции делает все более значимой не межстрановую, а межрегиональную конкуренцию, необходимо формировать для нее эффективные условия и внутри страны.

С позиций теории хозяйственного порядка задача формулируется  как пересмотр ключевого параметра  “единый жизненный стандарт”: с  учетом уже достигнутого высокого материального уровня во всех землях упор в региональной политике переносится на принципы субсидиарности и многообразия при отказе от нивелирования уровня жизни за счет государственных услуг и создании единых рамочных условий хозяйствования и жизнедеятельности.

Глава 3. Особенности межбюджетных отношений в России

3.1. Специфика российской модели бюджетного федерализма

Как известно, на практике культивируется две основные модели бюджетного федерализма — американская и германская. Для первой характерно относительно твердое закрепление различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих уровней. Это означает, что федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов; межбюджетные трансферты незначительны и не имеют широкого применения. Подобная система используется в США, Канаде, Индии и других странах. Для германской модели действует принцип «расщепления» федеральных (общенациональных) налогов между бюджетами трех уровней. Тем самым каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между бюджетами страны в строго определенных пропорциях. Типичными странами с подобной системой являются Германия и Австрия.