Бюджетный федерализм

Следует отметить, что априори никакого предпочтения той или иной модели отдать нельзя. При правильной организации процесса и та, и другая модели бюджетного федерализма дают хорошие результаты. В связи с этим выбор между американской и германской моделью основан не столько на учете экономической целесообразности, сколько на исторических особенностях развития национальной экономики и на субъективных вкусах законодателя. На практике выстраивание эффективной модели бюджетного федерализма предполагает разумное разграничение налогов по бюджетам разных уровней. Например, для американской модели это выливается в необходимость определения набора федеральных, региональных и местных налогов, за счет которых и будут пополняться соответствующие бюджеты. Для германской модели задача трансформируется в необходимость определения пропорций распределения каждого налога между бюджетами разных уровней. И в том, и в другом случае должен быть выполнен главный принцип: ни один из уровней бюджетной системы не должен неправомерно ущемляться. Как правило, в чистом виде ни германская, ни американская модель не наблюдается; правомерно говорить лишь о некоем доминировании той или иной схемы.

В силу исторических особенностей в России сложилась  своя модель бюджетного федерализма, которую  можно назвать смешанной, т.к. она аккумулирует в себе элементы американской и германской моделей одновременно. Более того, в исторической ретроспективе можно видеть, что в России имели место периодические эксперименты по переходу от доминирования одного принципа к доминированию другого. Например, с 1994 года налог на добавленную стоимость (НДС) «расщеплялся» между федеральным (75%) и региональными (25%) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, т.е. действовала германская модель. Закон о федеральном бюджете на 1999 год сократил долю бюджетов субъектов РФ до 15%. Однако наличие в стране богатых ресурсами регионов означало, что они неправомерно богатели за счет общенациональных природных богатств. Данное обстоятельство привело к тому, что в 2001 году с введением 2-ой главы Налогового кодекса РФ подобная схема была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, т.е. осуществился переход к американской модели. В дальнейшем такое аккумулирование налогов в центре позволяло перераспределять федеральные средства между убыточными регионами страны. До недавнего времени подобная система имела определенный резон и воспринималась в качестве естественного механизма выравнивания бюджетной региональной неравномерности, однако на каком-то этапе развития такая схема поставила ряд других вопросов, окончательного решения которых нет до сих пор.

3.2. Проблема дотационности регионов

Для федеративного  устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число  дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических  и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными. Какие же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации?

Рассмотрим  этот вопрос через призму межбюджетных отношений. В Приложении № 1 приведены  абсолютные и удельные параметры  дотационности регионов России в 2010 году. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ.

Данные Таблицы 1 Приложения № 1 позволяют сделать  следующие выводы. 

Во-первых, число дотационных регионов слишком велико — 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

Во-вторых, представленный в табл.1 рейтинг регионов по удельному  показателю дотационности позволяет  выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в табл.1 занимают регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край — 65008,94 руб./чел., Магаданская область — 52746,68 руб./чел., Республика Саха (Якутия) — 41285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ — 34849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2010 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО — 13,3%, СЗФО — 4,5%, ЮФО — 26,2%, ПФО — 10,1%, УФО — 2,6%, СФО — 18,2%, ДФО — 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.

Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52746,68 руб./чел.) и Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.

Приведенные факты  позволяют говорить о невысокой  результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости ее пересмотра.

На наш взгляд, установка федерального центра на сохранение в составе РФ большого числа мелких, слаборазвитых, а, соответственно, легко управляемых регионов с их ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала. Сегодня такая мера обеспечения территориальной целостности страны воспринимается как анахронизм. Разумеется, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств. Но тогда возникает сакраментальный вопрос: как это сделать? Можно ли перестроить межбюджетные отношения так, чтобы хотя бы уменьшить число дотационных регионов страны и тем самым снять избыточную перераспределительную нагрузку с федерального бюджета?

 Важной вехой  в дискуссии по поводу дотационности  российских регионов являются работы А.Б.Гусева и М.А.Шилова. Данные авторы исходят из того, что одним из самых сильных налоговых инструментов, способствующих дотационности регионов, служит налог на добавленную стоимость (НДС) и сложившийся порядок его уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения. Базовая ставка НДС составляет 18%, а это, по мнению А.Б.Гусева и М.А.Шилова, означает, что 18% объема валового регионального продукта (ВРП) субъектов РФ ежегодно уходит в федеральный бюджет. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме; никакого расщепления НДС в пользу регионов не предусмотрено.

В рамках такой  логики 100-процентное зачисление НДС  в федеральный бюджет нельзя считать  экономически безупречным. Для регионов федеральная власть выступает в  роли администрации, обеспечивающей институциональное функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по иным ставкам. Например, в США налог с продаж (как некий аналог российского НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются в бюджет штата. Аналогичная политика характерна и для Австралии. В Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5% — в федеральный бюджет, 49,5% — в бюджеты земель. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые — налог с продаж. Таким образом, международный опыт показывает, что НДС и его аналоги, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В России этот принцип нарушен, что и позволяет говорить о неоптимальности сложившейся конфигурации межбюджетных отношений.

Соглашаясь  с мнением А.Б.Гусева и М.А.Шилова по поводу неправомерности полного  изъятия НДС в пользу федерального бюджета, зададимся другим вопросом: а может ли иная система перераспределения  НДС решить проблему дотационности  российских регионов?

3.3. Методика оценки возможности ликвидации дотационности регионов.

Чтобы дать обоснованный ответ на поставленный выше вопрос, необходимо осуществить оценку налогового потенциала регионов и сопоставить  его с уровнем их дотационности. Довольно простое и элегантное решение этой задачи было предложено А.Б.Гусевым и М.А.Шиловым в [4-5]. Так, ими был рассмотрен некий условный норматив распределения налоговых поступлений по НДС между федеральным и региональным бюджетом с учетом текущего уровня дотационности бюджетов субъектов РФ. Соответственно смысл методики состоит в сопоставлении объема дотации региональному бюджету со стороны федерального бюджета с размером НДС, поступившего от налогоплательщиков региона в федеральный бюджет.

В соответствии с такими рассуждениями норматив отчисления платежей по НДС в региональный бюджет, необходимый для покрытия дефицита регионального бюджета, будет определяться по следующей формуле [4-5]:

где m — норматив отчисления резидентами территории в региональный бюджет налоговых  платежей по НДС; D — размер федеральной  дотации региональному бюджету  для покрытия его дефицита; X —  объем валового регионального продукта; — базовая ставка НДС; — отношение валового выпуска (выручки) в регионе к ВРП. Соответственно доля НДС, уплачиваемого предприятиями региона в федеральный бюджет, будет определяться как (100-m)%.

Показатель m в  формуле (1) фиксирует ту долю НДС  региона, которую федеральный бюджет должен «вернуть» региону для  покрытия его бюджетного дефицита. При этом коэффициент выступает в качестве некоего корректирующего параметра, который приводит в соответствие некоторые реальные финансовые потоки относительно из номинальных значений.

Предложенная  методика была опробована А.Б.Гусевым  и М.А.Шиловым на основе бюджетных  и статистических данных регионов за 2006 год [4-5]. Полученные результаты оказались  более, чем впечатляющими. В частности, выяснилось, что нормативы отчисления НДС в региональные бюджеты только в 4 регионах составили более 80%, а в остальных регионах они не превышали 40%.

Данный результат  предполагает далеко идущий вывод: при  установлении в законе о федеральном  бюджете структуры распределения  налоговых платежей по НДС между федеральным и региональным бюджетом 50/50, как, например, в Германии, только 4 субъекта РФ сохранят статус дотационных: Республика Ингушетия, Республика Алтай, Чеченская Республика и Республика Тыва. Тем самым даже такая паллиативная мера как «расщепление» НДС пополам между бюджетами двух уровней может практически полностью ликвидировать синдром хронической дотационности российских регионов.

На наш взгляд, именно такой фундаментальный и  стратегический вывод и спровоцировал  возврат к проблеме бюджетного федерализма. Однако, забегая вперед, заметим, что этот вывод является в целом неверным, ибо в самой методике заложен определенный изъян. Для повышения достоверности полученных выводов необходимо перепроверить и скорректировать методику, предложенную А.Б.Гусевым и М.А.Шиловым.

5. Калибровка  корректирующего коэффициента. В чем же состоит ошибочность методики (1)? Где нарушена экономическая логика? В каком месте происходит подмена понятий?

На первый взгляд, логика методики (1) безупречна. Действительно, надо сопоставить размер федеральных  дотаций, необходимых для ликвидации регионального дефицита, с налоговым  потенциалом региона. Если брать  НДС, то налоговый потенциал региона  определяется массой созданной на его территории добавленной стоимости, оценкой которой служит ВРП, и базовой ставкой НДС. Однако, учитывая тот факт, что российский НДС не соответствует своему названию и выступает скорее в качестве налога с оборота, то и объем ВРП следует скорректировать с помощью специального коэффициента, который показывает, во сколько раз реальный объем продаж в регионе превосходит объем ВРП. В своих расчетах А.Б.Гусев и М.А.Шилов пользовались усредненной макроэкономической оценкой такого коэффициента, величина которого равна двум: =2.

Однако, как  это бывает в подобных прикладных исследованиях, ключевая роль в методике отведена корректирующему коэффициенту , значение которого нуждается в серьезной перепроверке. Для этого, на наш взгляд, необходимо проверить баланс между налоговым потенциалом региона и реально поступившими в федеральный бюджет средствами от НДС:

где N — фактическая  величина НДС, поступившая в федеральный  бюджет.

Из уравнения (2) вытекает, что корректирующий коэффициент должен вычисляться по формуле: . Именно этот коэффициент и должен фигурировать в методике, т.е. итоговая формула должна иметь вид:

И хотя смысл  методики при подобной корректировке  не меняется, количественные оценки, полученные с ее помощью, меняются принципиально. Так, проведенные расчеты за 2007 год показали, что значение корректирующего коэффициента равно *=0,23. Это означает, что в исходной методике (1) значение коэффициента =2 искажено на порядок, что недопустимо при проведении прикладных расчетов.

Соответственно, те чрезмерно сильные выводы, которые  вытекают из схемы (1), не верны, и их надо уточнять в результате проведения более корректных расчетов по методике (3).