Доходы и расходы местных бюджетов

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона №131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

• переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
• создание повсеместно  (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений  (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
• четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Однако процесс становления местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, главными среди них являются финансово-экономические трудности местного самоуправления, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования местного самоуправления, проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На наш взгляд, слабость законодательства о местном самоуправлении обусловлена следующими причинами:[24]

-         неполнотой федерального и регионального законодательства, в том числе отсутствием нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении;

-         отсутствием  четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

-         внутренней  несогласованностью и несистемностью  федерального и регионального  законодательства о местном самоуправлении;

-         неэффективностью  законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

-         несовершенством  системы судебной защиты интересов  местного самоуправления.

Фундаментальным отличием новой системы местного самоуправления от прежних Советов является наличие собственной компетенции каждого уровня власти, в которую не имеют права вмешиваться никакие вышестоящие властные органы. Это касается как отношений между органами государственной власти с органами местного самоуправления, так и муниципальными образованиями разных уровней.

Именно в этом смысле все муниципальные образования являются равноправными. Ведь понятно, что ни о каком, даже приблизительном реальном равенстве между разноуровневыми муниципальными образованиями и с государством не может быть и речи. Различия природных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных ресурсов, а значит, возможностей решать те или иные проблемы, слишком велики. А отсюда возникает необходимость четкого разграничения полномочий по решению определенных вопросов органов государственной власти и местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит лишь некоторые основы и общие установки для такого рода разграничения полномочий, которое может производится лишь особыми федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 6 вышеуказанного Закона в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, которые перечислены в части 2 этой же статьи и дополнительно определены законами субъектов Российской Федерации, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Проблема разграничения полномочий сводилась бы лишь к определению необходимости оснований, условий и процедуры передачи отдельных государственных полномочий местному самоуправлению, если бы последнее обладало всей полнотой полномочий по решению вопросов местного значения. Однако это далеко не так. Многие из вопросов местного значения, перечисленных в Федеральном законе, не могут решаться без участия государства в той или иной мере (например, здравоохранение, обеспечение санитарного благополучия, охрана общественного порядка, охрана окружающей природной среды и другое). Поэтому по данным вопросам местного значения необходимо уточнение и тем самым разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На наш взгляд, проблема разграничения полномочий должна решаться главным образом законодательством субъектов Российской Федерации, хотя и в соответствии с федеральным законодательством.

Что же касается наделения или «делегирования» государственных полномочий местному самоуправления как важнейшей формы разграничения полномочий, то эта проблема имеет по меньшей степени двухуровневый, а в субъектах Российской Федерации, имеющих местные органы государственной власти, - трехуровневый характер, соответственно уровням: федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации.

Одной из основ экономической самостоятельности местного самоуправления является собственность местного самоуправления, в первую очередь земельные ресурсы и другое недвижимое имущество. Однако, несмотря на то, что признание и защита муниципальной собственности провозглашена в статье 8 Конституции Российской Федерации наравне с государственной и частной, до конца вопросы наделения муниципальных образований собственностью еще не разрешены. При этом следует учитывать, что процесс формирования муниципальной собственности имеет в своей основе раздел прежней государственной собственности, что на формирование муниципальной собственности влияет непосредственным образом процесс приватизации, и что деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью предполагает также осуществление иных прав собственника муниципального имущества.

В соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 37)[2] органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. В то же время закрепленный в данном Федеральном законе механизм финансового обеспечения муниципальной деятельности в полной мере не действует: необходимо привести налоговое и бюджетное законодательство в соответствии с рассматриваемым Законом и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Впрочем, положения последнего также нуждаются в дальнейшем совершенствовании. В русле сказанного должно найти дальнейшее законодательное закрепление положения о том, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств, поскольку именно в органы местного самоуправления по этим вопросам обращается население в первую очередь.

Актуален вопрос формирования бюджета местного самоуправления на основе стабильных нормативов, позволяющих обеспечить реальную финансовую самостоятельность местного самоуправления. В связи с чем целесообразно было бы повысить установленные Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» нормативы отчислений от федеральных в качестве закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов и скорректировать перечень видов федеральных и региональных налогов, отчисления от которых закрепляются за местными бюджетами, перевести часть федеральных и региональных налогов в муниципальные (например, налог на недвижимость).

Остро стоит вопрос о праве муниципальной собственности на землю. Земля муниципальных образований является одной из важнейших составляющих экономической самостоятельности местного самоуправления. Органам местного самоуправления должна быть предоставлена реальная возможность осуществления права собственника земельных участков. Принятие в субъектах Российской Федерации законов о земле и других нормативных правовых актов, регулирующих процедуру передачи государственных земель в собственность местного самоуправления, не может в полной мере решить все проблемы. Принятие Земельного кодекса Российской Федерации, не учитывающего интересы местного самоуправления, способно привести к целому ряду негативных последствия для становления местного самоуправления, если вообще сделает это возможным.

Требуют своего разрешения проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления, организации обучения их работников, подготовки соответствующих специалистов для работы в этих органах.

В сложившейся ситуации, когда органы местного самоуправления не имеют достаточных финансово-экономических возможностей для реализации своих полномочий, отсутствие эффективной властной вертикали не всегда позволят оперативно и своевременно решать наиболее острые вопросы общегосударственного и местного значения. В этой связи представляется актуальным образование представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации.

Представляется также необходимым в целях решения проблемы управляемости в субъектах Российской Федерации усилить роль органов государственной власти субъектов в сфере влияния на деятельность местного самоуправления. В частности, предоставить субъектам Российской Федерации право:

- определять территориальный уровень, на котором осуществляется местное самоуправление, с учетом административно-территориального устройства, сложившейся социально-экономической ситуации, исторических и национальных традиций;

- устанавливать предельную численность  представительных органов местного  самоуправления;

- устанавливать формы контроля  со стороны субъекта Российской  Федерации за деятельностью органов  местного самоуправления, возможно, в том числе и форме приостановления  органами государственной власти  субъектов Российской Федерации  актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, а также инициирования досрочного судебного прекращения полномочий глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления;

- участвовать в решении отдельных  вопросов местного значения, имеющих  государственную важность, определив  при этом пределы государственного  регулирования таких вопросов.

В свою очередь, поскольку центр тяжести правового регулирования деятельности местного самоуправления все более будет смещаться на уровень субъектов Российской Федерации, особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственной власти.

2.2. Анализ формирования  и исполнения местного бюджета  на примере Верхнеуслонского Муниципального района

Верхнеуслонский муниципальный район образован в октябре 1931 года, ранее он входил в состав Свияжского уезда Казанской губернии.Район находится в северо-восточной части Приволжской возвышенности, на правом берегу реки Волга и ее притока реки Свияга. На севере и северо-западе район граничит с Зеленодольским муниципальным районом, на востоке через водораздел реки Волга – с Кировским районом г. Казань и Лаишевским муниципальным районом. На юге и юго-западе граничит с Камско-Устьинским, Апастовским и Кайбицким муниципальными районами.По своим природно-климатическим условиям район характеризуется умеренным континентальным климатом и переходом почвенно-растительных зон от леса к степи. Леса разбросаны по всему району на площади 24677 га.

Из полезных ископаемых в районе выделяются известняки, глины, доломиты, пески и песчаники.

По механическому составу почвы глинистые и тяжелосуглинистые, рельеф в основном, волнисто-равнинный с обрывами и долинами рек, наличием оврагов и балок. Почвы района полностью используются в сельскохозяйственном производстве, ведущими отраслями которого являются молочное и мясное животноводство, выращивание зерновых и технических культур.