Финансы субъектов Российской Федерации

• порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения;
• особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации;
• принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти;
• порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

     Имеется значительный круг вопросов, подлежащих решению органами государственной  власти, но имеющих непосредственное отношение к осуществлению местного самоуправления.           В Конституции Российской Федерации указаны четыре группы предметов ведения и полномочий, являющихся объектами рассматриваемого процесса:

1. Находящиеся в ведении Российской Федерации;
2. Находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
3. Находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации;
4. Находящиеся в ведении местного самоуправления.

     Соответственно  субъектами разграничения являются Президент Российской Федерации, Федеральное  Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, муниципальные органы.           Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий.   Как показывает сложившаяся практика федеративного строительства, при правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации, наряду с Конституцией РФ и Федеративным договором, применяются следующие формы:

• Федеральные законы. В ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла ст. ст. 72 и 76 (ч. 2) Конституции РФ, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. В Послании Президента Федеральному Собранию особо подчеркнуто, что определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно производиться именно федеральными законами.
• Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд в процессе судопроизводства, разрешая дела о соответствии Конституции РФ конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, толкуя отдельные статьи Конституции РФ, юридически устанавливает права и обязанности участников правоотношений и тем самым осуществляет разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
• Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ прямо предусмотрены ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.

     Договоры  позволили повысить уровень взаимопонимания центра с субъектами Российской Федерации, стабилизировать в них политическую обстановку и преодолеть в стране угрозу противостояния центра и регионов и, следовательно, укрепить территориальную целостность государства.

• Соглашения о взаимной передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации установлены ст. 78 (ч.ч. 2 и 3) Конституции РФ как правовой инструмент оптимизации управления в Российской Федерации.
• Согласительные процедуры. Для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ Президентом Российской Федерации используются согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают по вопросам совместного ведения и (или) компетенции органов власти.

3.1. Некоторые особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ рассмотрим на примере Хабаровского края.

     Помимо  предметов ведения, установленных  Конституцией РФ, к предметам совместного  ведения РФ и Хабаровского края в  финансовой сфере относятся:

1. реализация в районах Хабаровского края, приравненных к территориям Крайнего Севера, государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом;
2. регулирование вопросов, связанных с добычей и переработкой, использованием драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них на территории Хабаровского края;       
3. вопросы занятости населения Хабаровского края;  
4. вопросы таможенной политики РФ на территории Хабаровского края, в том числе эффективное использование таможенных платежей и сборов, собираемых на территории Хабаровского края, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры.       Органы государственной власти РФ:
• разрабатывают с участием органов государственной власти Хабаровского края и утверждают федеральные целевые программы по структурной перестройке экономики Хабаровского края, восстановлению минерально-сырьевой базы, конверсии оборонных предприятий Хабаровского края;
• обеспечивают финансирование Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья в объемах, установленных федеральным бюджетом;
• совместно с администрацией Хабаровского края определяют порядок использования таможенных платежей и сборов, собираемых на территории Хабаровского края, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры.  Органы государственной власти Хабаровского края:
• участвуют в реализации федеральных программ по развитию минерально-сырьевой базы, конверсии оборонных предприятий, структурной перестройке экономики;
• совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ, находящихся на Дальнем Востоке и в Забайкалье, участвуют в образовании фонда реконструкции и развития Дальнего Востока и Забайкалья.

     Вопросы владения, пользования, распоряжения объектами, относящимися к государственной  собственности Хабаровского края, регулируются краевыми правовыми актами в соответствии с федеральными законами. Отнесение объектов государственной собственности на территории Хабаровского края к объектам федеральной и краевой собственности, а также разграничение полномочий по управлению объектами федеральной собственности на территории Хабаровского края производятся отдельным соглашением. Разграничения природных ресурсов на территории Хабаровского края на природные ресурсы федерального и краевого значения производятся отдельным соглашением.           Хабаровский край самостоятельно устанавливает и вводит краевые налоги и сборы в соответствии с федеральными и краевыми законами. Состав и размеры доходов, поступающих в краевой и местные бюджеты в виде средств от федеральных налогов, определяются соглашением Правительства РФ и администрации Хабаровского края, если они прямо не установлены федеральным законом.      Хабаровский край совместно с федеральными органами государственной власти устанавливают особый правовой режим природопользования в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера. Назначение и освобождение представителей федеральных органов в совете директоров акционерных обществ, имеющих федеральный пакет акций и расположенных на территории края, осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти края по представлению главы администрации края.

3.2. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти рассмотрим на примере Республики Саха (Якутия).

     В ведении органов государственной  власти Республики Саха (Якутия) находятся:

1. формирование и исполнение бюджета Республики Саха (Якутия), бюджетных и внебюджетных фондов Республики Саха (Якутия);           
2. установление перечня и размеров ставок республиканских и местных налогов и сборов, включая льготы по соответствующим видам этих налогов и сборов, в соответствии с налоговым законодательством РФ;   
3. формирование и использование республиканского фонда драгоценных металлов и драгоценных камней;                                                                                               
4. осуществление лицензирования и квотирования на территории Республики Саха (Якутия);                       
5. участие в осуществлении внешнеэкономических связей, заключение соглашений с субъектами других федераций, административно-территориальными единицами иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств в целом.            Исполнительные органы государственной власти РФ и исполнительные органы государственной власти Республики Саха (Якутия) соглашениями разграничивают полномочия исполнительных органов государственной власти по следующим предметам совместного ведения:
• решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в том числе совместного использования ресурсов;
• разграничение государственной собственности, находящейся на территории Республика Саха (Якутия);
• решение общих вопросов воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, научные исследования в области истории, культуры народов и их языков;
• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение, занятость населения и регулирование миграционных процессов;
• участие в установлении общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

     К совместному ведению  РФ и Республики Саха (Якутия) относятся:

• формирование специальных целевых бюджетных и внебюджетных фондов в целях финансирования программ, осуществляемых совместно органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Саха (Якутия);
• реализация на территории Республики Саха (Якутия) государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом;
• принятие мер по финансовому обеспечению досрочного завоза грузов в Республику Саха (Якутия), создание необходимых сезонных и межнавигационных запасов топлива, продовольствия и товаров народного потребления; координацию формирования федеральных государственных резервов, предназначенных для удовлетворения государственных нужд Республики Саха (Якутия);
• меры по восстановлению и развитию Северного морского пути, поддержка в создании международного банка реконструкции и развития Арктики;
• согласование объемов экспортных поставок драгоценных металлов, необработанных природных алмазов и других видов стратегического сырья, а также определение квот реализации этой продукции; создание свободных экономических зон.

3.3. К особенностям разграничения полномочий и ответственности между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Мурманской области относятся:

1. вопросы совместного  проведения на территории Мурманской области эксперимента по реализации региональной модели стабилизации социально-экономического развития и переходу к устойчивому  развитию для регионов Севера;
2. вопросы владения, пользования и распоряжения минерально-сырьевыми, углеводородными, водными, биологическими и другими природными ресурсами на территории Мурманской области, вопросы освоения и рационального использования природных ресурсов в 200-мильной экономической зоне Баренцева моря РФ, а также установление квот на добычу и использование природных ресурсов;         
3. участие в реализации таможенной политики РФ на территории Мурманской области в части эффективного использования таможенных сборов и платежей, собираемых на территории Мурманской области, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры РФ, а также вопросы создания и развития экономических зон.          Органы государственной власти РФ:
• обеспечивают финансирование и реализацию федеральных целевых программ на территории Мурманской области в части федеральных полномочий и в объемах, установленных федеральным бюджетом;
• обеспечивают реализацию государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих и районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом;
• обеспечивают защиту интересов Мурманской области при решении вопросов владения, пользования и распоряжения минерально-сырьевыми, углеводородными, водными, биологическими и другими природными ресурсами на территории Мурманской области и в 200-мильной экономической зоне Баренцева моря РФ, а также при установлении квот на добычу и использование природных ресурсов на территории Мурманской области и в 200-мильной экономической зоне Баренцева моря РФ;
• решают по предложению Мурманской области вопросы об образовании и функционировании на территории области свободных экономических зон;
• решают вопрос о проведении на территории Мурманской области эксперимента по разработке региональной модели стабилизации социально-экономического развития и переходу к устойчивому развитию для регионов Севера.

     Органы  государственной  власти Мурманской области:

• разрабатывают и финансируют мероприятия по предоставлению дополнительных гарантий и компенсаций для хозяйствующих субъектов и лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях Мурманской области;
• обеспечивают соблюдение требований законодательства РФ вопросам формирования, хранения и использования запасов материальных ценностей государственного резерва, расположенных на территории Мурманской области;
• участвуют в создании свободных экономических зон на территории Мурманской области;
• обеспечивают проведение на территории Мурманской области эксперимента по разработке региональной модели стабилизации социально-экономического развития и переходу к устойчивому развитию для регионов Севера.

     Финансирование  федеральных расходов на территории Мурманской области может осуществляться через территориальные органы федерального казначейства по Мурманской области в соответствии с отдельным соглашением, в том числе за счет налоговых и иных платежей, взимаемых на территории области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет.

4. Двухсторонние соглашения

     Особую  роль в бюджетном федерализме  играют двухсторонние соглашения, заключаемые  Правительством РФ и законодательными (представительными) органами государственной  власти субъектов РФ, в области  разграничения полномочий в вопросах бюджетной и налоговой политики.        Приведем примеры.         

     1. Правительство РФ и администрация Иркутской области, заключили соглашение, руководствуясь Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области. 

     Формирование  бюджета Иркутской области, взаимоотношения  между федеральным бюджетом и  бюджетом Иркутской области регулируются законодательством РФ.          Правительство РФ ежегодно согласовывает с администрацией Иркутской области исходную базу для расчета проекта минимального бюджета Иркутской области по единой методике и обеспечивает необходимыми доходными источниками в порядке, установленном законодательством РФ.        Правительство РФ разрабатывает государственные социальные стандарты и гарантирует их финансовое обеспечение путем передачи в бюджет Иркутской области отчислений от федеральных налогов и платежей, взимаемых на территории Иркутской области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет. Виды и размер отчислений от федеральных налогов, передаваемых в бюджет области, устанавливаются федеральным законом.             Органы государственной власти области самостоятельно распределяют регулирующие доходы от федеральных налогов, закрепленные за Иркутской областью, между областным бюджетом и бюджетами органов местного самоуправления.   Расходы бюджета Иркутской области по финансированию социальных программ и мероприятий, осуществляемых в целях реализации требований законодательства РФ, в том числе расходы, связанные с предоставлением жилья федеральным государственным служащим, а также финансированием деятельности органов исполнительной власти Иркутской области по реализации полномочий территориальных подразделений органов государственной власти РФ, компенсируются бюджету области из средств федерального бюджета в пределах ассигнований, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.       Финансирование федеральных учреждений социальной сферы, находящихся на территории Иркутской области, федеральных целевых программ и мероприятий, реализуемых на территории области, осуществляется из средств федерального бюджета по реестрам Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ через территориальное управление Федерального казначейства по Иркутской области за счет налоговых и других платежей, взимаемых на территории области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет.       Финансирование федеральных целевых программ, реализуемых на территории Иркутской области, осуществляется через уполномоченные банки, определяемые Правительством РФ по представлению администрации Иркутской области. Финансирование федеральных целевых программ, реализуемых на территории Иркутской области из средств федеральных внебюджетных фондов, осуществляется непосредственно через их территориальные подразделения (отделения), в том числе за счет сборов, взимаемых на территории области.       Доля средств, подлежащих передаче в федеральные внебюджетные фонды, устанавливается федеральным законом. Бюджеты территориальных подразделений (отделений) федеральных внебюджетных фондов утверждаются органом представительной власти Иркутской области.        2. Правительство РФ и администрация Нижегородской области заключили соглашение о разграничении полномочий в вопросах межбюджетных отношений в соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Нижегородской области.             В соответствии с соглашением в целях ускорения расчетов между бюджетами и сокращения встречных финансовых потоков финансирование федеральных программ и организаций, расположенных на территории Нижегородской области и финансируемых за счет средств федерального бюджета в пределах утвержденных лимитов и смет федеральных органов исполнительной власти через Главное управление Федерального казначейства Минфина РФ, осуществляется путем прямого перечисления сумм с расходного счета территориального управления федерального казначейства по Нижегородской области в пределах доходов федерального бюджета, собираемых на территории Нижегородской области.         3. Правительство РФ и Свердловской области заключили соглашение о разграничении полномочий в сфере денежно-кредитной политики.     Правительство РФ финансирует федеральные целевые программы, реализуемые на территории Свердловской области через уполномоченные банки, определяемые Правительством РФ по представлению Правительства Свердловской области. Финансирование федеральных учреждений социальной сферы, находящихся на территории области, и федеральных программ социального характера, реализуемых в Свердловской области, осуществляется за счет налоговых средств, взимаемых на территории области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет через территориальное управление Федерального казначейства по Свердловской области по представлению Правительства области.        Финансирование федеральных программ, реализуемых на территории Свердловской области, из средств федеральных внебюджетных фондов осуществляется непосредственно через территориальные внебюджетные фонды области за счет сборов, взимаемых на ее территории в соответствии с годовыми бюджетами фондов, принимаемых органами государственной власти области. Управление территориальными внебюджетными фондами области осуществляется правлениями фондов в соответствии с федеральными и областными законами.