Фінансовий контроль в умовах ринкової економіки

Суб'єктами фінансового  контролю, який безпосередньо здійснюється Верховною Радою і який відповідно до Конституції України називається парламентським, є:

• парламент у складі народних депутатів України;
• Голова Верховної Ради України та його заступники;
• голови та члени комітетів Верховної Ради України;
• голови та члени тимчасових спеціальних комісій;
• народні депутати України;
• уповноважений Верховної Ради з прав людини. Парламентським органом, мета діяльності якого полягає у здійсненні виключно фінансового контролю, є Рахункова палата.

Діяльність Рахункової палати була започаткована прийняттям Верховною Радою України Закону України від 11 липня 1996 року "Про Рахункову палату Верховної Ради України". Основними завданнями Рахункової палати є:

• організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини державного бюджету, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;
• здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних, кредитних і фінансових ресурсів;
• контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
• контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у державному бюджеті;
• контроль за законністю і своєчасністю руху коштів державного бюджету та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках;
• аналіз встановлених відхилень від показників державного бюджету та підготовка пропозицій щодо їх усунення, і вдосконалення бюджетного процесу в цілому;
• регулярні інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання державного бюджету та стан погашення внутрішнього та зовнішнього боргу, про результати здійснення інших контрольних функцій.

Реалізація економічної  стратегії держави потребує підвищення контрольного потенціалу органів виконавчої влади, яким належить ключова роль у  здійсненні державного фінансового  контролю. У зв'язку з розгалуженістю виконавчої влади зростає важливість тих її органів, на які покладаються обов'язки, що безпосередньо стосуються проведення фінансового контролю.

Найважливішу роль серед  них відіграють контролюючі органи, створювані у складі Міністерства фінансів України. Пріоритетне місце серед них належить Державній контрольно-ревізійній службі України.

У зв'язку з конституційним розмежуванням державної влади та місцевого самоврядування повноваження Державної контрольно-ревізійної служби поширюються насамперед на суб'єкти господарювання, бюджетні установи, що перебувають у державній власності. Що стосується органів місцевого самоврядування, то контрольні дії ДКРС торкаються їхньої фінансової діяльності лише тоді, коли це пов'язано з участю держави у формуванні доходів бюджетів органів місцевого самоврядування та їх фінансовою підтримкою.

Державна контрольноревізійна  служба — фактично єдина служба, яка проводить документальні  ревізії і перевірки за дорученням Президента України і його Адміністрації, Кабінету Міністрів, Генеральної прокуратури і інших правоохоронних органів, глав державних адміністрацій регіонів.

Зростання динамічності фінансових процесів зумовлює відповідні вимоги щодо забезпечення превентивності, підвищення оперативності фінансового контролю, у зв'язку з чим особливої ваги набуває запровадження фінансового контролю, здійснюваного Державним казначейством України. Державне казначейство України створене відповідно до Указу Президента України "Про Державне казначейство в Україні" від 27 квітня 1995 року з метою забезпечення ефективного управління коштами державного бюджету, підвищення оперативності у фінансуванні видатків у межах наявних обсягів фінансових ресурсів.

Основними завданнями Державного казначейства є організація виконання державного бюджету і здійснення контролю за цим; управління наявними коштами державного бюджету та коштами державних позабюджетних фондів у межах видатків, установлених на відповідний період; ведення обліку касового виконання державного бюджету, складання звітності про стан Його виконання; здійснення управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом; здійснення контролю за надходженням, використанням коштів державних позабюджетних фондів тощо.

Державне казначейство повністю виконуватиме свої функції тоді, коли буде здійснено перехід від фінансування видатків до оплати рахунків установ, які утримуються з державного бюджету. Перехід від фінансування до оплати рахунків дасть можливість забезпечити дійовий попередній контроль за використанням бюджетних коштів і недопущення нецільового їх використання; концентрувати кошти державного бюджету на єдиному казначейському рахунку, що дасть змогу мати вичерпну інформацію про щоденний стан руху коштів за доходами і видатками державного бюджету, результати виконання бюджету, що дозволить ефективніше здійснювати поточний контроль.

Що стосується контрольної  діяльності Міністерства фінансів, то воно повинно посилити профілактичну (превентивну) спрямованість державного фінансового контролю. Це пов'язано  із поглибленим аналізом і розробкою дохідних і витратних статей бюджету на стадії планування і прогнозування, необхідності впровадження конкурентного функціонально-вартісного підходу.

Важлива роль у здійсненні державного фінансового контролю належить Державній податковій адміністрації України, яка була створена відповідно до Закону України від 4 грудня 1990 року "Про державну податкову службу в Україні". Протягом останніх років до вказаного закону було внесено значну кількість змін, і нині він діє зі змінами і доповненнями, викладеними в останній редакції від 5 лютого 1998 року "Про внесення змін до Закону України "Про державну податкову службу в Україні".

Головним завданням  ДПАУ є здійснення контролю за дотриманням  податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків, зборів та інших обов'язкових платежів, а також неподаткових доходів; внесення пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства; прийняття нормативно-правових і методичних рекомендацій з питань оподаткування; запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Важливість контрольних  функцій Державної податкової адміністрації зумовлюється тим, що вона є єдиним органом у структурі не лише виконавчої, а й державної влади загалом, який здійснює фіскальний контроль за діяльністю платників податків.

Контроль, здійснюваний ДПАУ, зводиться не лише до перевірки дотримання податкового законодавства, правильності обчислення податків і своєчасності їх сплати. Визнаючи надзвичайну важливість цих функціональних напрямів діяльності податкових органів, необхідно вказати на неприйнятність зведення суті контролю лише до способу забезпечення законності, оскільки таким чином обмежується його активна економічна цілеспрямованість. Податкові органи не обмежуються роллю пасивного контролера. В процесі контролю, як правило, оцінюються не тільки кількісні результати фінансової і господарської діяльності, а і її законність, доцільність, а також фінансова стійкість платника як основа для підвищення податкового потенціалу економіки.

Як вже зазначалося, важливим елементом системи контролю є об'єкт контролю. У сфері державних фінансів об'єктом контролю виступають процеси формування і використання фінансових ресурсів державного сектору.

Зміна контролюючої системи  під впливом сучасних соціально-економічних  трансформацій безпосереднім чином  торкнулася об'єктів державного фінансового контролю у напрямі їх суттєвого ускладнення. Становлення ринкових відносин в Україні супроводжується появою підприємств різних форм власності, зміною джерел фінансових ресурсів, їх складу та структури, принципів їх використання, а також принципів кредитування, ціноутворення, грошових розрахунків. В цих умовах з'явилося багато нових об'єктів державного фінансового контролю, які потребують належної уваги з боку держави.

Разом з тим запровадження  принципово нових економічних відносин суттєво обмежує вплив державного фінансового конролю на соціально-економічні процеси, а також і на підконтрольні об'єкти порівняно з тим, яким він був за умов адміністративно-командної економіки. Так, розвиток ринкових відносин суттєво обмежує охоплення державним фінансовим контролем таких підконтрольних об'єктів, як процеси формування і використання фінансових ресурсів підприємств, організацій недержавної форми власності. Держава не втручається у формування доходів і їх розподіл та витрачання на приватизованих підприємствах чи інших нових економічних утвореннях.

Суттєве значення для  підвищення ефективності контролюючої системи має встановлення предметної області державного фінансового  контролю, адекватної сучасним вимогам. Предметом державного фінансового  контролю має бути:

• забезпечення стабілізації економіки і досягнення економічного зростання;
• забезпечення сталості економічного розвитку державного сектору економіки;
• досягнення збалансованості державного і місцевих бюджетів;
• захист фінансових інтересів громадян України. Важливу роль у забезпеченні дійового фінансового контролю відіграє методика контролю, яка являє собою сукупність методів контролю, що використовуються у певному конкретному випадку. Необхідно правильно вибирати методичний інструментарій контролю, враховувати його адекватність предмету контролю, об'єктивність, надійність, орієнтацію на комплексність, оперативність і якість контролю.

Наступним елементом  системи державного фінансового  контролю є процес контролю. Процес контролю — це діяльність суб'єктів  контролю, спрямована на гарантоване досягнення найефективнішими засобами поставленої мети шляхом реалізації певних завдань контролю і застосування відповідних принципів, методів контролю.

Існують різні підходи  до виділення стадій процесу контролю, наприклад, а) встановлення параметрів, норм функціонування, оцінка відхилень від встановлених параметрів і норм; б) встановлення стандартів контролю, оцінка його ефективності; в) встановлення параметрів, норм функціонування, збір даних про фактичний результат виконання, порівняння і оцінка фактичного і очікуваного результатів виконання, розробка і здійснення коригуючих дій.

3. Світовий досвід та шляхи вдосконалення фінансового контролю в умовах ринкової економіки.

Значним фактором підвищення якості фінансового контролю в закордонних країнах є міжнародний обмін досвідом. Для його узагальнення створено спеціальні міжнародні організації. Вищі контрольні органи закордонних країн приділяють велику увагу міжнародному обміну досвіду контрольно-ревізійної роботи. З 1953 року діє неурядова Міжнародна організація 178 вищих контрольних органів (ІНТОСАІ), що об’єднує понад 180 країн – членів ООН. У рамках ІНТОСАІ створено регіональні організації в Африці (АФРОСАІ – 45 організацій), у Латинській Америці (ІЛАСІФ – 25 організацій), в Азії (АЗОСАІ – 36 організацій), у Карибському регіоні (КАРОСАІ – 16 організацій), у Європі (ЄВРОСАІ – 47 організацій), в Арабському регіоні (АРАБОСАІ – 19 організацій). Європейськими регіональними органами зовнішнього контролю для більш тісного співробітництва та обміну досвідом у 1992 році утворено ЄВРОРАІ (Європейська організація регіональних органів зовнішнього контролю державних фінансів) [5, с. 58].

У всіх розвинених зарубіжних державах існує сформована та досить ефективна система державного фінансового контролю, функції та структура якого розрізняються залежно від форми правління, прийнятої в державі. Якщо це парламентська форма правління державою, то більша частина контролю закріплена за парламентом, якщо президентська, то пріоритет надається контрольним органам президентської (виконавчої) влади.

Разом з тим, і в  тих, і в інших країнах є  загальна організаційно-методична  основа – це Декларація керівних принципів  контролю, або Лімська декларація. Вона має дуже важливе методологічне  значення для діяльності органів державного фінансового контролю. У декларації визначено основні положення, мета та принципи фінансового контролю .

Відповідно до Лімської декларації, організація контролю є  обов'язковим елементом управління суспільними фінансовими коштами, оскільки таке управління спричиняє відповідальність перед суспільством. Контроль – не  самоціль, а невід'ємна складова системи регулювання, метою якої є з’ясування відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності та економії витрат матеріальних ресурсів на ранній стадії, для того, щоб мати можливість вжити коригуючих заходів, в окремих випадках притягти винних до відповідальності, одержати компенсацію за заподіяні збитки або здійснити заходи щодо запобігання або зменшення кількості таких порушень у майбутньому.

Важливе місце в Декларації приділяється питанням незалежності вищих  контрольних органів. Відповідно до Декларації, вищі контрольні органи можуть виконувати покладені на них завдання об'єктивно та ефективно тільки в  тому випадку, коли вони не залежать від організацій, які перевіряються ними, і захищені від стороннього впливу. Хоча державні органи не можуть бути абсолютно незалежними, оскільки вони є частиною держави в цілому, вищий контрольний орган повинен мати функціональну та організаційну незалежність, необхідну для виконання покладених на нього завдань.