Государственный долг, проблемы управления им

Если государство не может делать дополнительных заимствований для обеспечения выплат по базовому долгу, то размер денежной эмиссии определяется текущим дефицитом бюджета, а не целевой установкой по снижению долговой нагрузки. В подобной ситуации Россия оказалась после августовского кризиса. Если же власти могут прибегать к дополнительным заимствованиям на внешнем рынке, то оптимальный размер эмиссии в каждом периоде должен зависеть от долговременной целевой установки на сокращение долговых обязательств. В таком случае важно не только обеспечить минимальные размеры денежной эмиссии, но и учитывать ограничение на новые заимствования, вытекающее из долговременной цели. Этим обстоятельством обусловлена взаимная дополняемость долговой и денежной экспансии: при оптимальной политике управления долгом увеличение заимствований должно сопровождаться определенным инфляционным финансированием бюджетного дефицита.

Этот вопрос важен  не только с теоретической точки  зрения. Предложенная модель управления внешним долгом имеет непосредственное отношение к выработке стратегии долгосрочного развития российской экономики, а именно к проблеме выхода страны из долгового кризиса.

В ситуации долгового  кризиса инфляционное финансирование дефицита может быть необходимо, с  одной стороны, для обеспечения  выплат по базовому долгу, а с другой - для реализации целевой установки на определенный уровень долговой нагрузки (терминального долга). С точки зрения рассмотренной здесь модели режим инфляционного финансирования означает ситуацию, когда терминальное ограничение на дополнительные заимствования является связывающим. В то же время, чтобы не допустить усиления инфляционных "аппетитов" правительства, необходимо, во-первых, определить границу экономически безопасной инфляции (25-30% в год). Во-вторых, следует изначально задать максимально допустимый прирост денежной базы в процентах ВВП (с учетом прогнозируемой динамики скорости денежного обращения). Обозначенный таким образом верхний предел эмиссионного финансирования мог бы стать одним из ключевых параметров, например, при разработке долгосрочной программы выхода России из долгового кризиса. Выбор целевой установки по долгу должен на практике согласовываться с данной величиной.

Как показывает формальный анализ задачи управления долгом, оптимальная  денежная эмиссия определяется как разность ожидаемого потока дефицита и приведенного терминального долга. Соответственно, чем более жесткие требования предъявляются к долговременной долговой нагрузке на экономику, тем выше должен быть размер сеньората в каждом периоде. Принципиальный вывод заключается в том, что при доступности новых заимствований оптимальный уровень инфляции устанавливается исходя из долговременных стратегических ограничений, а не диктуется текущими потребностями бюджета.

Еще одним важным требованием  к оптимальному режиму инфляционного финансирования долговых выплат является условие стабильности. Формально оно выражается как сглаживание размеров сеньоража во времени. Однако из-за ограниченности финансовых инструментов для страхования потоков выплат по долгу изначально можно зафиксировать лишь ожидаемые размеры денежной эмиссии. Ее конкретный уровень зависит от непредсказуемых факторов и варьируется во времени. Это связано с тем, что сохраняется неопределенность динамики реального курса рубля и первичного профицита. В перспективе фискальная власть может принять меры к снижению фактора неопределенности и устранению колебаний сеньоража, используя различные схемы страхования долговых выплат в реальном или долларовом выражении.

2.3Механизм "долги  на проведение природоохранной деятельности" (ДНП)

 

Основной механизм обменов  ДНП был впервые изложен в  статье вице-президента WWF Т. Лавджоя "Экология страны-должника" в газете "Нью-Йорк Таймс" от 4 октября 1984 г. (Lovejoy, 1984). Этот механизм состоит в том, что страна-кредитор договаривается со страной-должником о сделке, в соответствии с условиями которой первая сторона (кредитор) списывает долг или его часть в обмен на обязательство второй стороны (страна-должник) вложить соответствующую сумму в местной валюте в сохранение природы и разумное природопользование. Таким образом, долги страны-должника с определенной скидкой покупает у кредитора (а точнее у банка-кредитора) международная неправительственная организация, например Всемирный фонд дикой природы (WWF), и обменивает на обязательство страны-должника финансировать отечественные экологические программы в местной валюте.

ДНП, являются разновидностью обменов "долги на активы". Их суть заключается в обмене государственного долга на обязательства государства  принять оговоренные природоохранные меры. Специфика "товара", используемого в этой сделке, т.е. "окружающей среды", а также то, что права собственности на природные ресурсы не переходят к инвестору, позволяют говорить о ДНП как о финансовом механизме, имеющем принципиальные отличия от обменов "долги на активы".

Обмены "долги на проведение природоохранной деятельности" проводятся обычно в трех формах:

1. Долги страны покупаются и ликвидируются в обмен на продолжение природоохранных программ на определенной территории.
2. Долг конвертируется в местную валюту, которая затем используется местными НПО, часто в сотрудничестве с международными неправительственными организациями, для проведения природоохранных проектов в стране-должнике.
3. Кредитор/кредиторы и должник договариваются о том, что последний выплачивает в установленные сроки свой долг в виде взноса в местной валюте в создаваемый совместно управляемый экофонд, средства которого используются на реализацию согласованных экологических.

Обмены "долги на проведение природоохранной деятельности" обеспечивают долгосрочный источник финансирования, что полезно для экологических программ, рассчитанных на несколько лет. Они помогают создавать и развивать слабую институциональную инфраструктуру в области охраны природы, которая часто не соответствует уровню, требуемому для такого обмена.

1. Страна-должник, инвестор и страна-кредитор достигают соглашения по преобразованию долга.
2. Донор предоставляет инвестору средства для проведения ПД.
3. Инвестор выкупает долговые обязательства страны-должника на вторичном рынке долгов по рыночной цене (ниже номинала).
4. Инвестор предоставляет выкупленные долговые обязательства со скидкой от рыночной цены местной неправительственной организации.
5. Местная неправительственная организация обменивает долговые обязательства на ценные бумаги в местной валюте, выпущенные в обращение Центральным банком страны-должника.
6. Местная неправительственная организация согласовывает с правительством страны-должника экологические проекты, которые подлежат осуществлению на приобретенные средства.
7. Реализовываются экологические проекты.

Достоинства обменов "долги на проведение природоохранной  деятельности"

1. Положительное воздействие на состояние окружающей среды и на систему управления окружающей средой.
2. Снижение бремени внешнего долга, хотя оно не столь значительно, как при обмене "долги на активы".
3. Приток природоохранных инвестиций вследствие предоставления выгодных условий при конверсии приобретенного долга.
4. Получение части скидки вторичного рынка долга. Если при обменах "долги на активы" часть скидки вторичного рынка долга, достающаяся правительству страны-должника составляет 10 - 15% номинальной суммы долга, то при проведении обменов ДНП эта скидка может быть значительно выше.
5. Инфляция, не значительна, так как приобретение долга у инвестора финансируется за счет относительно небольшой эмиссии национальной валюты.
6. ДНП не заменяют приток природоохранных заграничных инвестиций. Так как вложение средств в защиту окружающей среды страны производится безвозмездно, за счет средств природоохранных организаций, то сложно предположить, что эти организации могли бы произвести те же самые инвестиции в том же объеме, если бы у них не было возможности использовать механизм ДНП.
7. Конверсия долга не ложится тяжелым бременем на государственный бюджет, так как речь идет о достаточно постепенном процессе.
8. Отток капитала из страны отсутствует.
9. Проблема неоптимального распределения ресурсов не стоит так остро, как в случае с обменами "долги на активы". Инвестирование дополнительных средств в природоохранную деятельность вряд ли может привести к усилению структурных диспропорций в экономике.
10. Возможности спекуляции ограничены ввиду: 
    а) жесткой договоренности о вложении средств в определенные проекты, 
    б) участия в сделке авторитетной природоохранной организации, не преследующей цели извлечения прибыли из данной операции. Критика обменов "долги на проведение природоохранной деятельности". Обычно, она выглядит таким образом (в прочем все это применимо и к другим видам преобразования долгов).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Основные проблемы  управления государственным долгом  в РФ

 

Под управлением государственным  долгом понимается совокупность мероприятий  государства по выплате доходов  кредиторам и погашению займов, изменению  условий уже выпущенных займов, определение условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

График выплат государственного долга см. приложение 5.

Хотя и существует график выплат госдолга, но управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль за двумя важнейшими показателями – величиной государственного долга и стоимостью его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента (стоимости обслуживания за вычетом инфляционной составляющей) и темпа экономического роста. Это нетрудно показать, если представить процесс накопления долга в виде следующего уравнения:

1. bt = (1+rt)* b(t - 1) + dt

        (1+gt)

 

Где Bt – внутренний долг на конец периода t (в % к ВВП);

       Rt – усредненный реальный процент ex post в этом же периоде;

       Gt – темп роста ВВП (в %);

       Dt – доля первичного дефицита бюджета (в % к ВВП).

В данном выражении не отражается валютная структура долга. Чтобы  учесть динамику внутреннего и внешнего государственного долга, рассмотрим следующее уравнение(2):

где: B’t – внешний долг к концу периода Bt оцененный по обменному курсу рубля к доллару (в % к ВВП);

       R’t – реальный процент за рубежом;

       dt – темп прироста реального курса доллара.

Как видно из отношения (2), динамика реального государственного долга определяется двумя основными факторами: во – первых, долей первичного дефицита; во – вторых, соотношением  процента по внутренним и внешним обязательствам, учитывающим динамику реального курса доллара и темп роста ВВП. Так, экономический подъем, сопровождаемый реальным повышением курса отечественной валюты, может заметно снизить долю внешнего долга по отношению к доле внутреннего. Определение направлений изменения структуры государственного долга должно учитывать все эти параметры и подчинятся логике задач, стоящих перед экономикой.

Политика сокращения государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы сопряжена с  неоправданно высокими социальными  издержками. Примером крайне нерационального ужесточения такой политики может служить Румыния в ее недавнем прошлом. К концу своей жизни Н.Чаушеску добился резкого сокращения государственного долга, снизив внешние обязательства до нуля. Однако жизненный уровень населения в тот период катастрофически упал – граждане вынуждены были жить в плохо отапливаемых помещениях, без света и горячей воды, зачастую недоедая. Вряд ли стоит повторять такой опыт.

Следует обратить внимание на необходимость расширения круга  используемых долговых инструментов и в том числе таких нетрадиционных для практики управления государственным долгом как производные контракты. В широком смысле привлечение новых инструментов позволяет заполнять всевозможные сегменты рынка (открытие новых рынков, как правило, улучшает возможности индивидуальных инвесторов). В более узком смысле для минимизации стоимости обслуживания долга желательно использования схем хеджирования от валютного, процентного, политического и прочих рисков.

В этой связи эффективным  инструментом управления государственным долгом должны стать так называемые своповые соглашения. Они могут заключаться с отечественными и зарубежными институтами и предусматривать обмен потоков процентных выплат по различным инструментам долга. Такой подход позволяет варьировать структуру государственных обязательств без существенных трансакционных издержек.

Минимизация стоимости  обслуживания является стратегической задачей управления государственным  долгом, а в более широком понимание -  всей бюджетной – налоговой  политике. Эта задача согласуется не только с чисто фискальными интересами, но и с потребностями стимулирования инвестиционной активности, а также с долгосрочной максимизацией благосостояния населения поскольку экономия текущих затрат по обслуживанию долга снижает налоговое бремя для будущих поколений.

С точки зрения долгосрочной стратегии управления долгом важно  оптимизировать временную структуру % ставок. Рациональная стратегия удлинения  сроков до погашения должна основываться на принципе целенаправленного формирования долговременной кривой доходности. Данная стратегия означает, что государство, используя свои возможности, репутацию, благоприятные условия и т.д., создают наиболее привлекательную временную структуру долга, беря за отправную точку облигации максимально возможной длительности. Например, если сложившаяся кривая доходности имеет отрицательный наклон, то можно выпустить небольшой по объему пилотный транш облигаций со сроком до погашения 15-20 лет на внутреннем и 25-30 на внешнем. 

На практике Министерство финансов РФ занимает более пассивную позицию, следуя представлениям рынка об эффективности долгосрочных вложений. Но у российских инвесторов эти представления находятся пока еще на стадии формирования, а для мирового рынка, оперирующего долгосрочными финансовыми инструментами, предлагаемая стратегия оказалась бы вполне приемлемой. Дело в том, что «сверхдлинные» российские бумаги с фиксированным купоном были бы крайне выгодны для консервативных инвесторов, так как их доходности имеет устойчивую тенденцию к снижению. Возможно, государство не выиграет значительных сумм на таком пилотном транше, но связанные с ним издержки были бы относительно невелики. Гораздо важнее, что при этом формируется структура длинных процентных ставок, позволяющая существенно снизить долговременные затраты на обслуживание долга.