Государственный долг

3.   Управление государственным долгом: рефинансирование, конверсия, консолидация

Управление государственным  долгом заключается в следующем:

• формирование политики в  отношении государственного долга;

• установление границ государственной  задолженности (в том числе в  определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов  заимствований, необходимых для  его финансирования);

• определение основных направлений и целей воздействия  на микро– и макроэкономические показатели;

• установление возможности  и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных  программ.

Под управлением государственным  долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных  с выпуском и размещением государственных  долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг.

Осуществление мероприятий  по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый  характер регулирования существующей задолженности.

В процессе управления государственным  долгом можно выделить несколько  функциональных элементов:

• непосредственно управление, включающее, в том числе, определение  порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;

• обслуживание посредством  осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению;

• контроль за состоянием государственного долга.

Система управления государственным  долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование его  размера, стоимости и структуры.

Ключевой целью долгового  управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов. Несмотря на то, что управление государственным долгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию  рисков со стороны государственного долга, то в пределе это будет  означать полный отказ от использования  заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное его  отсутствие – это не самое лучшее положение вещей в государственных  финансах, особенно если речь идет о  развивающейся стране.

На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между  минимизацией бюджетного риска и  минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Управление государственным  долгом является составной частью бюджетной  политики. В свою очередь, последняя  является составной частью социально-экономической политики государства.

Основные параметры и  приоритеты бюджетной политики устанавливаются  в бюджетных посланиях Президента России, прогнозах социально-экономического развития страны, Основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет.

Система управления государственным  долгом непосредственно связана  с бюджетным процессом, поскольку  долговая политика и сама система  непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области  управления государственным долгом и система управления им являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и  нормального функционирования бюджетного процесса.

Упомянутая выше взаимосвязь  определяет необходимость совершенствования  и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового  управления, важными элементами которой  являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Существующая в России система управления долгами  позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического  управления остается низкой. Последние  годы правительство концентрировало  все усилия в области долговой политики на проведении реструктуризации, а работа в области структурной  перестройки всей системы управления госдолгом ограничилась разработкой  проекта концепции.

Государственный долг является составной частью экономической  системы, оказывая прямое и косвенное  воздействие на многие ее элементы, в частности, на государственный  бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние и внешние сбережения, иностранные  инвестиции и так далее. Таким  образом, государственный долг влияет на экономику страны в целом, а  возможности его эффективного использования  во многом определяются общим уровнем  развития экономики и затрагивает  практически все элементы экономической  системы.

 Цикл управления государственным  долгом включает 3 стадии: привлечение,  размещение и погашение. Управление  привлеченным долгом может базироваться  как на прямом государственном  управлении, так и на косвенных  методах, включающих выдачу государственных  гарантий и нормативно-административное регулирование привлечения не гарантированных кредитов частными фирмами. Прямое государственное управление привлеченным долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет предельные размеры государственных заимствований и государственных гарантий на текущий бюджетный год. Необходимо подчеркнуть, что политика, проводимая в России, ориентируется на значительные внешние заимствования. Управление размещением государственного долга характеризуется как ключевой активный элемент в системе управления долгом. Можно выделить 3 способа возможного использования привлекаемых ресурсов:

- финансовое размещение, когда из внешнего источника  осуществляется финансирование  инвестиционных проектов и развития  экономики. Данный способ является  наиболее прогрессивным видом  использования внешнего долга.  При этом крайне важен отбор  конкурентных высокоэффективных  инвестиционных проектов, которые  обеспечили бы возврат полученных  ресурсов;

- бюджетное использование,  при котором привлеченные ресурсы  направляются на финансирование  текущих бюджетных расходов, в  том числе на обслуживание  внешней задолженности. Этот способ  использования привлекаемых с  международного рынка ресурсов - наименее эффективный из существующих;

- смешанное бюджетно-финансовое  размещение, когда заимствования  используются как на финансирование  текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики  в целом. В российской практике  большое распространение получил  наименее эффективный способ - новые  заимствования направляются на  финансирование текущих расходов  бюджета, включая и обеспечение  существующего внешнего долга.

 Управление погашением  государственного долга. Погашение  долга производится из трех  основных источников: из бюджета;  за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований.  В российской практике новые  заимствования играют существенную  роль в обслуживании задолженности.  Золотовалютные резервы направлялись  на погашение задолженности только  в период долгового кризиса  в 1991-92 годах.

 Необходимо отметить, что широко применяемые в международной  практике методы погашения задолженности  путем конвертации ее в акции  предприятий в нашей стране  практически не применялись.

Цели управления внешним долгом:

1. экономические: минимизация  стоимости привлекаемых внешних  займов, улучшение условий рефинансирования  и/или переоформление задолженности,  снижение общих издержек по  обслуживанию внешнего долга,  повышение эффективности использования  привлекаемых ресурсов. В эту  группу можно отнести также  бюджетные цели, такие, как сглаживание  неравномерности налоговых поступлений  и финансирования текущих бюджетных  расходов;

2. политические: поддержание  стабильности функционирования  политической системы;

3. социальные: своевременное  финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности;

4. обеспечение национальной  безопасности: чрезмерно высокое  бремя внешнего долга, несвоевременное  осуществление платежей по нему  создают серьезные трудности  функционирования национальной  экономики, подрывают возможность  проведения независимой экономической  политики и, как следствие,  является фактором, который может  самым серьезным образом влиять  на экономическую безопасность  страны. В теории подобное явление  называется "тиски зависимости", на практике это означает фактическое банкротство страны.

Обычно правительства  стран-должников принимают все  возможные меры, чтобы не попасть  в положение безнадежных должников, так как это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам. Отметим несколько возможных  путей.

1. Традиционный путь —  выплата долгов за счет золотовалютных  резервов; для закоренелых должников  этот путь, как правило, исключен, так как у них эти резервы  исчерпаны или очень ограниченны.

2. Реструктуризация (консолидация) внешнего долга, которая возможна  только с согласия кредиторов. Кредиторы создают специальные  организации — клубы, где вырабатывают  солидарную политику по отношению  к странам, которые не в состоянии  выполнять свои международные  финансовые обязательства.

Наиболее известные —  Лондонский клуб, в который входят банки-кредиторы, и Парижский клуб, объединяющий страны-кредиторы. Оба  названных клуба неоднократно шли  навстречу просьбам стран-должников (в том числе и России) об отсрочке выплат, а в ряде случаев частично списывали долги.

3. Сокращение размеров  внешнего долга путем конверсии,  т.е. превращения его в долгосрочные  иностранные инвестиции, практикуемое  в некоторых странах. В счет  долга иностранным кредиторам  предлагают приобрести в стране-должнике  недвижимость, ценные бумаги, участие  в капитале, права. Одним из  вариантов превращения внешней  задолженности в иностранные  капиталовложения является участие  хозяйствующих субъектов страны-кредитора  в приватизации государственной  собственности в стране-должнике. В таком случае заинтересованные  фирмы страны-кредитора выкупают  у своего государства или банка  обязательства страны-должника и  с обоюдного согласия используют  их для приобретения собственности.

Такая операция ведет к  увеличению доли иностранного капитала в национальной экономике без  поступления в страну из-за рубежа финансовых ресурсов, вещественных носителей  основного капитала, новых технологий, но она облегчает бремя внешнего долга, делает возможным получение  новых кредитов из-за рубежа и стимулирует  последующий приток частных иностранных  инвестиций и реинвестиций в приобретенные  таким путем хозяйственные объекты.

4. Обращение страны-должника, попавшей в тяжелое положение,  к международным банкам — региональным, Всемирному банку. Такие банки,  как правило, предоставляют льготные  кредиты для преодоления кризисной  ситуации, но обусловливают свои кредиты жесткими требованиями к национальной экономической политике, в частности к денежно-кредитной политике, поощрению конкуренции и приватизации, сведению до минимума дефицита государственного бюджета. К таким кредитам в 90-х гг. часто обращаются постсоциалистические страны, в том числе Россия (см. 37.3).

Эти и другие мероприятия  называют регулированием внешнего долга.

Долговые проблемы России многоплановы: страна одновременно является крупным должником и кредитором. В силу своего уникального положения  Россия стремится к комплексному решению проблемы международной  задолженности при соблюдении баланса  интересов кредиторов и заемщиков. Нынешний долговой кризис стал следствием крайне неблагоприятного переплетения субъективных и объективных факторов, долговременных и краткосрочных  тенденций. Глубина их воздействия  настолько велика, что ощущается  до настоящего времени. Менры, включая  масштабные внешние заимствования  и реструктуризацию долгов, не смогли переломить тенденцию и предотвратить  наступление кризиса.

Не уделялось внимание структуре и эффективности новых  заимствований и способности  своевременно возвращать долги. Отсутствие промышленной политики, твердой линии  на направление внешних ресурсов на производство в производство для  преодоления спада и возобновления  экономического роста обусловило их концентрацию в финансовой сфере, а  также использование для покрытия бюджетного дефицита. Эти тенденции  на фоне непрерывного сокращения

 ВВП, промышленного  производства и инвестиций в  реальный сектор экономики свидетельствовали  о нарастании кризиса внешней  задолженности. Рыночные институты  регулирования внешнего долга  в трансформационный период без  вмешательства государства оказались  не способными противостоять  стихийным процессам в стране. Следствием неуправляемых процессов в экономике стало перерастание кризиса внешнего долга в системный финансовый кризис августа 1998 года.