Государственный и муниципальный финансовый контроль в условиях рынка

Глава 2. Состояние государственного и муниципального финансового контроля

2.1. Оценка эффективности  государственного финансового контроля

Весьма важный вопрос в теории и практике ГФК — критерии его 
эффективности. Оценка эффективности дает возможность рассматривать качественную определенность как отдельных мероприятий ГФК, так и 
отдельных органов ГФК в  их системе,  позволяет установить их 
качественное различие. Эффективность ГФК можно оценивать лишь 
относительно деятельности его специально созданных органов, а не в целом (проблематично оценить деятельность всех субъектов ГФК, в число которых  по   определению,   входят   также   и   руководители   всех 
государственных организаций, в силу своего положения обязанные 
осуществлять контроль).             

Существуют различные подходы к определению эффективности государственного и муниципального финансового контроля. Рассмотрим некоторые из них:

1. Эффективность контроля  определяется отношением его  результатов к затратам   на   его   проведение.   Следовательно,   для   повышения эффективности необходимо снижение затрат. Однако, как показывает опыт,  снижение затрат не всегда приводит к повышению качества контроля. Поэтому необходимо регулирование затрат в некоторых, при которых будут сохраняться определенная оперативность и качество контроля. В то же время необходимо достаточно точно оценить результат контроля. Результат контрольной деятельности определяется достижением  цели  контроля,  нахождением  и  оценкой  некоторого фактического состояния объекта контроля.

Наиболее существенными  факторами повышения эффективности  контроля являются:      

• квалификация специалистов, осуществляющих контроль (кадровое обеспечение контроля);             
• полнота и достоверность исходных данных об объекте контроля, на основе которых осуществляется контроль (информационное обеспечение контроля);
• объективность, качество, оперативность и комплексность контроля, которые обеспечиваются совершенством используемых методов контроля (научно - методическое обеспечение).

Интегрирующим фактором является нормативно-правовое обеспечение контроля, которое дает правовую гарантию выполнения контрольных функций. Исходя из содержания перечисленных  факторов,  эффективность  контрольной  деятельности может быть определена на основе ресурсно-потенциального подхода, т. е.  по уровню   использования   потенциала   контролирующих   органов. Потенциал контролирующего органа, как и любой организации, состоит из нескольких     компонентов,     определяющих различные     стороны производительных  сил:   профессионально квалификационного  (люди); технико-технологического (средства сбора и переработки информации); научно-методического  (методики  контроля)  и  нормативно-правового нормативные акты, обеспечивающие деятельность органа). Оценивать эффективность органов контроля соотношением средств, возвращенных в бюджет в виде санкций и штрафов и затрат на контроль, неверно, так как количество нарушений может быть мерилом негативных явлений в процессе управления бюджетными ресурсами, но не мерилом контроля (также ни увеличение размеров штрафов,  ни их уменьшение не показывают рост эффективности деятельности контрольных органов).

2.   Эффективность   государственного   управления   в   целом   и эффективность государственного контроля в частности находит свое количественное выражение в увеличении конечных результатов за счет улучшения организационных связей и рационального использования имеющихся ресурсов. Отсюда следует, что показатели эффективности контрольной  деятельности  должны  учитывать  не  только  величину получаемых   конечных   результатов,   но   и   величину   имеющихся государственных ресурсов, а также уровень их использования. На основе этого выделены следующие показатели эффективности государственного контроля: конечные результаты деятельности объектов контроля, а также их динамика; объемы ресурсов, которыми располагают объекты контроля и уровень их использования; рост конечных результатов за счет улучшения использования имеющихся у контролируемых объектов ресурсов. Сравнение данных показателей до и после осуществления контрольных мероприятий позволяет понять, в какой мере удалось приблизить   существующее   состояние   контролируемого   объекта   к желаемому, необходимому.

С этой точкой зрения согласиться  трудно, так как, по сути, предлагается оценивать контроль на основе показателей его объекта, не имеющих к нему никакого отношения. Такой подход скорее пригоден для  оценки консультационной деятельности или, по крайней мере, для оценки эффективности предложений и рекомендаций по совершенствованию деятельности объекта контроля, данных органами контроля на основании его результатов.

3.    Разграничение    народнохозяйственной    эффективности    и эффективности      работы       органа       финансового       контроля. Народохозяйственная   эффективность,   —   это   сумма   эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:  

• социальный   эффект   (по   итогам   контрольных   мероприятий применяются меры к лицам, допустившим нарушения финансового законодательства, что влечет за собой доверие общества к государственной  власти, повышается ее профессионализм и т. д.);
• организационный эффект (по итогам контрольных мероприятий предлагаются и реализуются меры по улучшению структуры государственной власти);   
• экономический  эффект  (в  результате  контроля  возвращаются неправомерно   использованные   средства,   улучшается   деятельность государственных органов   в   части   экономии   при   использовании государственных средств, повышении эффективности их использования).

Экономическая эффективность  работы органа финансового контроля определяется по формуле как отношение  суммы денежных выражений социального, организационного и экономического эффектов к затратам на содержание органа финансового контроля.   

4. При оценке эффективности  финансового контроля речь может  идти только о системе показателей,  а оценка деятельности контрольных  органов, данная на основе предпочтения  того или другого показателя, будет односторонней, и, следовательно,  ненаучной. К системе же показателей относятся: а) абсолютные размеры выявленных в результате контроля  недостач,   незаконных   расходов   и   хищений   товарно-материальных ценностей и денежных средств; б) уровень возмещения причиненного государству материального ущерба в абсолютных суммах и в процентах к общей величине выявленных незаконных расходов, недостач и хищений.

Но недостачи, незаконные расходы и хищения далеко не ограничивают перечень возможных отклонений, которые  могут быть оценены в стоимостном  выражении. К ним можно добавить также недополученную в результате ошибок (или иных отклонений) в управлении государственными средствами прибыль (в том числе на предприятиях негосударственного сектора), а также ущерб, полученный  от невозврата или несвоевременного возврата бюджетных средств, выделенных на возвратной основе, невыплаты установленных за пользование ими  процентов,  неиспользования  имеющихся резервов снижения себестоимости, неперечисления в бюджет средств, полученных в результате приватизации, управления госимуществом, заниженной оценки  при приватизации, искажения финансовых результатов и ошибок в ведении  бухгалтерского   учета,   иных  многочисленных   нарушений.

Поэтому, вышеупомянутый показатель возмещения может быть принят в качестве критерия эффективности контроля с большой долей условности. В самом деле, данный показатель хотя и зависит, от объективности, доказательности и качества ревизионных материалов, настойчивости, принципиальности   и   целеустремленности   контрольно-ревизионного аппарата, но сами отклонения от тех или иных параметров объектов контроля могут быть настолько очевидными, что их выявление не составит  особого труда, т. е. для этого и не потребуется высокой квалификации контролеров (следовательно, в таких случаях количество выявленных отклонений не может являться точным критерием высокой квалификации контролеров). Также далеко не все контрольные органы занимаются непосредственно процедурами возмещения ущерба и наложения санкций.

Как видно, оценка ГФК  — вопрос достаточно сложный, и любое предложение вызовет неоднозначную реакцию. Но, по крайней мере, два показателя (и именно в совокупности, т. е. в системе) четко могут свидетельствовать об эффективности ГФК:

1. Прямой эффект, т.  е. сумма возмещенных государству  средств минус  затраты на контроль (но это, как отмечалось выше, достаточно условная оценка);

2. Упреждение (в результате  аналитических исследований, проверок, экспертных оценок и т. п.) ненужных  расходов и других недостатков  (в стоимостном измерении) в  управлении государственными потоками   и   финансово-хозяйственной  деятельностью экономических субъектов

Кроме того, об эффективности  ГФК можно судить и на основании  принятых по его результатам решений, например: принятие нормативно правовых актов, проведение оргмероприятий по совершенствованию тех или иных процедур управления государственными финансовыми потоками и т. д.

Очевидно,  что  на  эффективность  контроля  влияет  множество факторов. Контроль будет более эффективным при его системной и комплексной стандартизации (естественно, при условии соблюдения установленных стандартов).

В то же время следует  признать, что эффективность контроля зависит и от  прав, полномочий, компетенции контрольного органа, а также от его возможности принятия мер воздействия к нарушителям финансовой дисциплины.

Предложенную   выше   систему   критериев   эффективности  ГФК целесообразно дополнить косвенными показателями: а) уровень качества исполнения    органами    ГФК    своих    функций;    б)    соблюдение профессиональных стандартов и кодекса этики,  а также важными качественными показателями, характеризующими, насколько деятельность органов ГФК способствовала:

• оптимизации   функционирования   конкретных   организаций   — объектов ГФК;             
• переменам   в   сторону   улучшения   в   динамике   социально-экономического развития регионов и отраслей, в стиле работы и механизмах управления органов государственной власти;
• достижению понимания руководством страны всей важности ГФК особенно на современном этапе) и принятию соответствующих мер по повышению статуса его органов.  

Последний аспект, кроме  всего прочего, требует еще и  определенно активной гражданской  позиции как от работников ГФК, так  и от ученых — специалистов контроля в проведении в жизнь своих  соответствующих разработок. Следует отметить, что эффективность ГФК обеспечивается соблюдением принципов ГФК и требований к его организации. Например, эффективность системы органов ГФК в целом достижима, если верно определенны их функции, четко разграничены полномочия, функционирует система   координации   их   деятельности,   установлены   процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности.

Исходя из этого, оценка эффективности ГФК на современном  этапе осложняется отсутствием  единого четкого подхода. На наш  взгляд, действительно полная оценка эффективности ГФК возможна только при комплексном применении всех перечисленных подходов.             

Рассмотрим эффективность  государственного и муниципального финансового контроля на примере  некоторых контрольных органов. На федеральном уровне одним из таких органов является Счетная палата РФ.

Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую,    информационную    и    иные    виды   деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, что предполагает проведение целостного и взаимоувязанного комплекса контрольных   и   экспертно-аналитических   мероприятий.   Рассмотрим многогранную деятельность Счетной палаты на примере контрольно-ревизионной деятельности.

Контрольно-ревизионная деятельность в 2011 году являлась основной  для Счетной палаты.  Она осуществлялась по  всем  направлениям деятельности, возглавляемым аудиторами Счетной палаты, в соответствии  с планом работы Счетной палаты на 2011 год, утвержденным Коллегией Счетной палаты.

В 2011 году контрольные мероприятия Счетной палаты проводились в федеральных органах государственной власти и органах государственной  власти субъектов Российской Федерации, на предприятиях, в учреждениях, организациях,   банках  и   иных   финансово-кредитных  учреждениях, ассоциациях и  объединениях  вне  зависимости  от  видов  и  форм собственности, получающих и использующих средства федерального бюджета, использующих федеральную собственность или управляющих  ею, а также имеющих предоставленные федеральным законодательством или федеральными   органами   государственной   власти   налоговые, таможенные и иные финансовые льготы и преимущества.

Наибольшее количество контрольных мероприятий проведено в Минфине России (45), Федеральном казначействе  (22), Минрегионразвития   России (19),   Минэкономразвития   России (15), Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (13), Министерстве природных   ресурсов   России, Федеральном агентстве по недропользованию, Министерстве иностранных дел России и Федеральной таможенной службе (по 12).

Контрольные мероприятия  осуществлялись в 68 субъектах РФ, многие из них с участием  правоохранительных  органов,  высших органов финансового контроля иностранных государств, в том числе стран - членов СНГ и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

В 2011 году Счетной палатой проведено 501 контрольное и экспертно-аналитическое  мероприятие,   из  них  320  контрольных  мероприятий, которыми было охвачено 767 объектов на территории 68 субъектов Российской Федерации. Количество проведенных в 2011 году экспертно-аналитических мероприятий по сравнению с 2010 годом увеличилось на 133, в 3,8 раза.