Государственный кредит как источник финансирования дефицита бюджета

Положительная роль государственного (муниципального) кредита, по общему мнению, заключается в  безэмиссионном пополнении доходов  бюджета, которое необходимо для  удовлетворения общегосударственных  потребностей, особенно если они связаны  с чрезвычайными государственными и муниципальными расходами, а также  для улучшения состояния расчетов в хозяйственном обороте при  дестабилизации экономики страны.

Государственный кредит используется и для регулирования  денежного обращения. В условиях развития инфляционного процесса государственные  займы у населения временно уменьшают  его платежеспособный спрос. Из обращения  изымаются избыточные денежные знаки, т.е. происходит отвлечение средств  из денежного оборота на заранее  оговоренный срок. Если мобилизованные средства физических лиц будут инвестированы  в сферу производства, произойдет сокращение наличной денежной массы  в обращении. Если же заимствованные государством средства будут направлены на оплату труда, то количество наличных денег в обращении останется  без изменения. И, наконец, если кредитором являются юридические лица, а полученные средства будут направлены на выплаты  населению, то количество наличной массы  в обращении возрастет [12].

Государство, осуществляя  заимствования на финансовом рынке, увеличивает спрос на заемные  средства. Этот дополнительный спрос  вызывает рост уровня процентной ставки на рынке кредитов. Дальнейшие правительственные  заимствования для бюджета делают эти кредиты дорогими для заемщиков, что лишает сферу производства ресурсов, которые могли быть использованы в качестве производственных инвестиций, поскольку инвестиционные расходы  обратно пропорциональны ставке процента.

Государственный кредит, как способ покрытия дефицита бюджета, содействует сдерживанию инфляции, но имеет и отрицательное следствие, состоящее в том, что привлеченные государством временно свободные средства предприятий и физических лиц  не попадают в сферу инвестиций в  реальный сектор или для пополнения оборотных средств, а расходуются  как платежные и покупательные  средства. Они не приносят дополнительного  дохода и увеличивают «цену» бюджетных  доходов государства за счет последующей  выплаты процентов или дисконта [13]. Использование государственного кредита ведет к росту непроизводственных расходов государства и муниципальных  образований, так как денежные средства, используемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим  и физическим лицам (кредиторам), причем с уплатой процентов за пользование  кредитом. Уплата же процентов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить  к росту налогов. При внешнем  заимствовании недостатки этого  способа покрытия бюджетного дефицита усугубляются тем, что доход получают иностранные кредиторы, а бремя  обслуживания долга несут отечественные  предприятия и население государства-должника. Это отрицательно влияет на уровень  потребления и возможности экономического роста [14].

Оценка государственного кредита в плане его влияния  на развитие экономики неоднозначна. Государственный кредит находит  свое материальное воплощение в государственных  заимствованиях, т.е. привлечение денежных средств в государственный бюджет на основе возвратности, срочности, платности (государственный кредит) осуществляется через государственные заимствования. В свою очередь, государственные  заимствования – это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных  финансовых организаций, по которым  возникают долговые обязательства  государства как заемщика или  гаранта погашения займов другими  заемщиками (ст. 89 БК РФ). Это означает, что осуществление государственных  заимствований приводит к формированию государственного долга, так как, осуществляя  заем, государство становится должником. Следовательно, рост государственных  займов приводит к росту государственного долга.

Значительный госдолг  оказывает серьезное негативное воздействие на экономику, поскольку  его рост (или рост расходов на его  обслуживание) ведет к сокращению инвестиций в производительный капитал (особенно при использовании государственных  заимствований на нужды текущего потребления государства через  государственные ценные бумаги) [15]. Рост дефицита бюджета обусловливает  нарастание госдолга и расходов на его обслуживание, что обостряет  расходные проблемы государственного бюджета. Получается некий замкнутый круг: дефицит бюджета – осуществление государственных займов – формирование государственного долга. Наличие государственного долга приводит к увеличению расходов бюджета на его обслуживание, что, в свою очередь, провоцирует рост бюджетного дефицита. Растет бюджетный дефицит – растут государственные заимствования и увеличивается государственный долг, и т.д.

Рост государственного долга, как правило, приводит к повышению  ставок действующих налогов или  даже введению новых налоговых платежей, ведь основной источник погашения государственных  долговых обязательств и расходов на его обслуживание, как правило, один – бюджет, в котором эти средства закрепляются как расходы и выделяются отдельной строкой. Это означает, что налоговое бремя увеличивается, а следовательно, снижается предпринимательская  активность, в связи с чем снижаются  темпы экономического роста.

Социальные последствия  безинфляционного покрытия дефицита бюджета  за счет выпуска и размещения на внутреннем рынке государственных  долговых ценных бумаг состоят в  перераспределении финансовых ресурсов от одних слоев населения к  другим. Это объясняется тем, что  налоговое бремя, связанное с  обслуживанием внутреннего долга, несут все. Доход же от кредитования государственных расходов в виде процентов поступает только той  части юридических лиц и населения, которая является кредитором государства. Это может препятствовать развитию мелкого и среднего бизнеса, созданию среднего класса – гаранта западных демократий, и одновременно способствует возрастанию социальной напряженности  в государстве [16].

Не случайно поэтому  в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме государственного (муниципального) кредита. Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи  вначале резко отрицательно относились к развитию государственного кредита. В государственных долгах они  видели лишь крайнее средство, которым  можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например «для спасения существования или чести всего  государства». По мнению Д. Рикардо, стране выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходы на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя погашения своих  долгов, а не перекладывать их в  виде налогов на последующие поколения [17].

Представители дореволюционной  российской финансово-правовой науки  придерживались мнения о необходимости  достаточно осторожного использования  государственного кредита. Так, Л.В. Ходский  считал, что, «несмотря на разнообразные  высказывания о целесообразности использования  государственного кредита в тех  или других случаях, все же руководящим  началом финансовой политики всегда должно служить стремление к возможно быстрому погашению государственных  долгов, а не к увеличению их сумм» [18].

Однако уже в  ХVIII веке представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Небениус и др.) проводят мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует  о том, что оно «слишком много  берет у современников или  же не стоит на высоте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах  населения» [19].

Практическая деятельность правительств многих западных стран  доказала, что государственный долг, особенно его внутренняя составляющая, является задолженностью населения  самому себе, а разумное использование  этой задолженности может обеспечить разрешение многих экономических проблем  развития страны. Опыт многих стран  показывает, что сам дефицит бюджета  и нормальный госдолг не являются негативными факторами, так как  позволяют разрешить на определенных этапах развития сложные экономические  проблемы.

Убедительным представляется взгляд американских ученых К.Р. Макконелла и С.Л. Брю на проблему финансово-правовых полномочий правительств различных  государств при выполнении своих  долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финансово-правовых полномочий («возможностей») правительств, использование которых делает практически  невозможным невыполнение обязательств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству. Во-первых, это использование правительством полномочий по рефинансированию долга. У правительства, по мнению американских ученых, нет никаких причин сокращать  государственный долг либо полностью  его ликвидировать, ибо у него есть возможность рефинансировать  свой долг, т.е. продать новые облигации  и использовать выручку для выплаты  держателям погашенных облигаций. Во-вторых, это использование налоговых  методов. У правительства, отмечают К.Р. Макконелл и С.Л. Брю, в отличие  от терпящих финансовое бедствие частных  хозяйств и корпораций, всегда есть возможность получить доходы за счет сбора налогов. Если это приемлемо  для избирателей, увеличение налогов  является тем способом, который у  правительства есть для получения  достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга. В-третьих, это полномочия по эмиссии  денег.

Раскрывая это положение, К.Р. Макконелл и С.Л. Брю считают, что банкротство правительства  невозможно уже потому, что оно  имеет право печатать деньги, которыми можно выплатить и основную сумму  долга, и проценты по нему. Выпуск дополнительных денег, конечно, может иметь инфляционный эффект. «Но рассматриваемый здесь  вопрос, – отмечают представители  американской школы, – состоит в  том, что правительство имеет  возможность и право создавать  новые деньги, просто включив печатный станок» [20]. С учетом наличия аналогичных  полномочий в области госкредитных отношений у законодательных  и исполнительных органов власти РФ вышеизложенные положения современной  американской теории государственного кредита представляют значительный научный и практический интерес.

Формирование долговой экономики происходит и активизируется в результате разрушения институциональной  структуры экономических отношений, реальных институтов нормальной социально  и рыночно ориентированной экономики. Формы проявления этого разрушения выражаются в следующем: в катастрофическом сжатии бюджета страны, огромном росте  теневой экономики, падении доли государственных доходов в ВВП, увеличении объемов неплатежей (во всех сегментах экономики), долларизации, демонетизации и бартеризации экономики.

Обслуживание госдолга превратилось в один из важнейших  элементов государственных расходов, причем этот элемент неэластичен  к налоговым поступлениям в бюджет. Уже на протяжении десяти лет эта  статья расходов бюджета Российской Федерации по своему удельному весу превышает все остальные статьи расходования бюджетных средств. С  учетом реальных затрат на финансирование оборота государственных ценных бумаг в 2001 г. на обслуживание государственного долга в структуре расходов федерального бюджета выделялось 239 793,9 млн. рублей, что по отношению к общей сумме  расходов федерального бюджета составляло 20% [21]. Кассовое исполнение этой статьи расходов составило 231 104,116 млн. рублей. Эта цифра сопоставима только с расходами по статье «Финансовая  помощь бюджетам других уровней» – 230 006,990 млн. рублей. На все остальные  нужды и задачи государства фактически было израсходовано несопоставимо  меньше средств: кассовое исполнение по статье «Социальная политика» составило  в 2001 году 112 285,365 млн. рублей, по статье «Государственное управление и местное  самоуправление» – 41 971,400 млн. рублей; на финансирование промышленности, энергетики и строительства было израсходовано 44 153,210 млн. рублей, на транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику  – 37 122,407 млн. рублей [22]. При этом выплаты  на обслуживание государственного долга  растут очень быстро, вытесняя из бюджета  другие виды расходов.

Расходы федерального бюджета РФ на обслуживание государственного долга (далее – «процентные расходы») в 2001 году составили 231,1 млрд. рублей. Исполнение процентных расходов составило 96,4% от годовых бюджетных назначений и 92,3% – от уточненной бюджетной росписи. Доля процентных расходов в общем  объеме расходов федерального бюджета  равняется 17,1 %, а по сравнению с 2000 годом снизилась на 7,4 процентных пунктов (2000 год – 24,5%).

В 2001 году фактические  расходы на обслуживание государственного внутреннего долга с учетом норм Бюджетного кодекса Российской Федерации  составили 46,4 млрд. рублей, что на 4,6 млрд. рублей меньше уточненной росписи  на 2001 год. Исполнение расходов на обслуживание государственного внутреннего долга  от годовых бюджетных назначений составило 82%, от уточненной бюджетной  росписи на год – 91,1%.

При этом расходы  на обслуживание ГКО и ОФЗ-ФК с  учетом статьи 113 Бюджетного кодекса  Российской Федерации составили  соответственно 1,4 млрд. рублей и 23,2 млрд. рублей. Однако снижение расходов на обслуживание госдолга по сравнению с предыдущим годом связано не с экономическим  ростом и, следовательно, увеличением  государственных доходов. По утверждению  Правительства РФ, экономия при расходах на обслуживание ГКО достигнута за счет положительной конъюнктуры, сложившейся  на рынке, а также размещения конверсионной  ГКО выпуска № 21144RMFS по цене, превышающей  номинал (в соответствии со статьей 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации  расходы на обслуживание по ГКО были уменьшены на соответствующую разницу  в ценах). Уменьшение фактических  расходов на обслуживание ОФЗ-ФК по сравнению  с утвержденными росписью частично объясняется тем, что фактические  объемы проведенной новации ГКО/ОФЗ  со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и ОВГВЗ III серии оказались  ниже запланированных [23]. Расходы, связанные  с проведением новации, являются расчетными величинами. Сроки подачи заявок на проведение новации определяются инвесторами самостоятельно, и предусмотреть  точную сумму выплат за год не представляется возможным.

Кроме того, ОФЗ-ФК, эмиссия которых произведена  в 2001 году, были размещены не полностью, а расходы на их обслуживание (по трем из четырех новых выпусков купоны начали выплачиваться уже в 2001 году) рассчитывались исходя из заявленных к размещению объемов. Вместе с тем  Минфин России активно допродавал указанные  выпуски ОФЗ-ФК, получая в качестве части выручки накопленный купонный доход (НКД), на величину которого в  соответствии со статьей 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации были уменьшены расходы на обслуживание этих облигаций.