Государственный кредит

Международные финансовые организации МБРР и МВФ  и страны - члены Парижского клуба кредиторов применяют долговые индикаторы для классификации стран-дебиторов, а международные рейтинговые агентства - при оценке качества (надежности) долговых обязательств и присвоении суверенных кредитных рейтингов.

Индикаторами  для оценки финансового воздействия государственного долга могут служить следующие коэффициенты:

- непогашенный  государственный долг (включая задолженность  по процентам) как доля валового  внутреннего продукта;

- долг на  душу населения, характеризующий  бремя, приходящееся на каждого гражданина;

- отношение  дефицита к валовому внутреннему  продукту;

- отношение  суммы расходов на обслуживание  к валовому внутреннему продукту, т. е. доля процентных платежей  в валовом национальном продукте.

Кроме того, есть другие коэффициенты, характеризующие причины и последствия задолженности. К ним относятся:

- коэффициент  заимствований, т. е. доля новых  заимствований в общественно-государственных  расходах;

- отношение  платежей по обслуживанию (проценты) к расходам, т. е. доля платежей  по процентам в общих общественно-государственных расходах;

- отношение  между расходами на платежи  по процентам и общим количеством  налоговых поступлений²⁰.

По мнению экспертов  международных финансовых организаций, для обеспечения адекватной оценки долговой устойчивости страны, управляющие долгом, должны использовать все коэффициенты, анализируя их изменение в течение, как минимум, 4-5 лет. Если с учетом проведенных прогнозов рассчитанные значения долговых коэффициентов признаются как опасно высокие, необходимо принятие мер, направленных на снижение соответствующих значений. В наиболее общем виде такие меры должны способствовать уменьшению зависимости национальной экономики страны-дебитора от импорта, стимулированию экспорта, улучшению условий внешних заимствований.

Вместе с тем, как свидетельствует мировая практика, удовлетворительные значения фактических и прогнозных показателей не гарантируют отсутствия у заемщика долговых проблем. Некоторые страны-должники «выдерживали» имеющийся график платежей при существенном превышении «пороговых» значений по некоторым из долговых коэффициентов, другие - «срывали» график и прибегали к реструктуризации внешнего долга, далеко не дойдя до опасной черты.

Обобщение накопленного мирового опыта позволяет выделить следующие важнейшие методологические принципы, применяемые при проведении анализа долговой устойчивости суверенного государства:

- «страновой»  подход: соотнесение долговых параметров  страны (объема национального внешнего  долга, суммы платежей по погашению  и обслуживанию внешнего долга) с макроэкономическими показателями страны (объемом ВВП, объемом ВНП, объемом экспорта, объемом золотовалютных резервов)²¹;

- «суверенный» («бюджетный») подход: соотнесение  долговых параметров государства  (объема государственного внешнего  долга, суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга) с показателем, характеризующим состояние государственного бюджета (объемом доходов федерального бюджета);

- приоритетное  использование при расчете долговых  коэффициентов не номинальной  суммы долга, а его приведенной (чистой текущей) стоимости, учитывающей график погашения и стоимость обслуживания долговых обязательств, и, таким образом, более точно отражающей уровень реальной долговой нагрузки на дебитора. Это связано с тем, что номинальное значение объема накопленного долга, не отражающее стоимостных условий его обслуживания, не показательно для целей оценки реального долгового бремени должника. Исходя только из этого значения, можно получить дезориентирующие выводы о состоянии долговой устойчивости страны-дебитора. В то же время в силу высоких требований к исходным данным проведение расчетов приведенной стоимости долга не всегда возможно;

- использование  при проведении анализа состояния  долговой устойчивости суверенного  заемщика, подготовки заключений о вероятности возникновения финансового кризиса, определении размера необходимого дебитору долгового облегчения, формирования государственной заемной/долговой политики общепринятых в мировой практике значений долговых показателей, превышения которых может представлять собой опасность для страны-заемщика.

При этом, «критические»  или «пороговые» значения долговых коэффициентов не являются жестко установленными уровнями, превышение которых неизбежно  означает возникновение долговых проблем  у страны-дебитора.

Ключевые индикаторы, отражающие тенденцию государственного долга в Германии, Японии, США  и 25 странах ЕС (с использованием релевантных доступных данных), приводятся в нижеследующей таблице:

Как следует  из представленных данных, в последние  годы у многих развитых стран показатель отношения государственного долга к ВВП увеличивается и зачастую превышает уровень в 60 %, считающийся критическим для долговой устойчивости.

В зависимости  от сложившихся макроэкономических условий конкретного заемщика, различных целей анализа состояния долговой устойчивости, а также того, кем проводится данный анализ (дебитором, кредитором, МФО), значения долговых коэффициентов, признаваемых как опасно высокие, могут варьироваться в достаточно широком диапазоне.

Таким образом, широко используемые в мировой практике «пороговые» значения долговых коэффициентов (например, устанавливаемые МФО) являются достаточно условными индикаторами опасного состояния внешнего долга и позволяют лишь сориентироваться в отношении того, что является приемлемым (безопасным) уровнем долга для конкретной страны: чем дальше фактические уровни показателей от этих значений, тем меньше риск возникновения в стране долгового кризиса, тем больше у страны потенциальных возможностей успешно (без ущерба социально-экономическому развитию) выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема долга перед внешними кредиторами. Кроме того, «далекие» от зон долговой неустойчивости фактические значения коэффициентов - дополнительный аргумент в пользу повышения международными агентствами уровней установленных для страны кредитных рейтингов²².

Ни один из применяемых  долговых коэффициентов не охватывает всех аспектов долгового положения  страны-дебитора и, следовательно, не может  рассматриваться в качестве критерия, дающего всестороннюю (исчерпывающую) характеристику состояния ее долговой устойчивости. По причинам, связанным со спецификой макроэкономической ситуации и условиями обслуживания долга конкретного заемщика, опасные значения по одним из индикаторов его долгового бремени могут «сочетаться» с вполне удовлетворительными значениями по другим долговым коэффициентам. В этой связи при использовании вышеперечисленных показателей в качестве базы для формирования долгосрочных прогнозов о состоянии долговой устойчивости, эксперты МВФ рекомендуют обязательно оперировать совокупностью долговых коэффициентов, с «осторожностью» интерпретируя их конкретные значения.

Оценке долговой устойчивости и уязвимости уделяется  повышенное внимание высшими контрольными органами стран - членов ИНТОСАИ. Указанные вопросы ежегодно рассматриваются на заседаниях постоянного Комитета ИНТОСАИ по государственному долгу, созданного в 1991 году для содействия высшим контрольным органам - членам ИНТОСАИ в вопросах осуществления контроля за государственным долгом.

В материалах исследований Комитета, посвященных вопросам аудита эффективности управления государственным  долгом и проведения оценки долговой устойчивости, приводятся две большие  группы показателей, которые могут  быть использованы для проверки состояния государственного долга. Показатели первой группы (статические) измеряют уязвимость или риск, способные нарушить долговое состояние в условиях, преобладающих на текущий момент, и базируются на данных наблюдений на определенные даты. Показатели второй группы (динамические) измеряют наличие потенциала правительства в случае столкновения с отрицательными непредвиденными событиями, т. е. основаны на предполагаемых ситуациях.

Расчет таких  показателей необходим при проведении анализа долговой уязвимости, в результате которого можно было бы оценить и, следовательно, предотвратить любую ситуацию, которая могла бы ставить под угрозу погашение долга правительством. В результате такого анализа должны быть получены ответы на вопросы: может ли правительство выполнять принятые им обязательства в имеющихся условиях, и имеются ли факторы или явления, которые могли бы нарушить существующую ситуацию.

К статическим  показателям относятся общие  долговые индикаторы, индикаторы внешнего и внутреннего долга, расчеты, графики платежей, процентные ставки и состав долга в иностранной валюте. Для оценки финансового состояния правительства рассчитывают отношения долг/ВВП, дефицит/ВВП, финансовые расходы/ВВП, налоговые доходы/ВВП, налоговые доходы/долг или общий объем доходов/долг. Также важно знать уровень роста долга по сравнению с уровнем роста ВВП. Указанные коэффициенты позволяют определить развитие долговой ситуации и возможности погашения долга и дают возможность отслеживать ухудшение экономических условий, с которым правительство или экономика могут столкнуться. Однако их использование ограничено тем, что они обеспечивают информацией по состоянию на определенную дату.

Кроме того, для  оценки качества долговой стратегии  должен быть проанализирован средний  срок наступления обязательств (средний промежуток времени к сроку наступления обязательств) и текущий объем денежных средств, необходимых для выполнения обязательств. При этом должно быть учтено воздействие обменных курсов или колебаний процентных ставок. Также имеют значение показатели структуры долга, такие как удельный вес долга в иностранной валюте или долга, обслуживаемого по плавающей или индексированной процентной ставке²³.

Для анализа  состояния внешнего долга рекомендуется  использовать следующие индикаторы:

- отношение  внешнего долга к ВВП -  индикатор  для проверки способности погасить  долг;

- отношение  (коэффициент) расходов на обслуживание  государственного внешнего долга  к доходам от экспорта - также  важный показатель способности  погашать долг, так как экспорт является важным источником иностранной валюты для обеспечения ликвидности всей платежной системы;

- часто используемый  долговой индикатор внешнего  долга - отношение (коэффициент)  объема внешнего долга к объему  всего долга. Он показывает  потребность в иностранной валюте для обслуживания долга;

- отношение  (коэффициент) объема валютных  резервов к объемам краткосрочного  долга - показатель ликвидности,  измеряющий способность экономики  осуществлять платежи по долгу  в пределах года. Существенные  валютные резервы уменьшают риски в случае вероятности отсутствия доступа к кредитам на мировых рынках. Это также способствует повышению рейтинга страны в качестве заемщика и одновременно позволяет осуществлять заимствования по более низким ставкам;

- средневзвешенная  процентная ставка;

- структурный  показатель - показатель состава  внешнего долга: объемы рыночной  и нерыночной долей, структура  долга по времени возникновения  обязательств, по инструментам и  по срокам погашения обязательств.

Таким образом 

1. Несмотря на  то, что в Российской Федерации используются принятые в международной практике отдельные показатели, характеризующие состояние государственного долга, их состав нельзя назвать представительным. Фактически в материалах Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации представлены только 2 показателя:

- государственный  долг по номинальной стоимости,  в том числе внешний, Правительства  Российской Федерации в процентах  к ВВП;

- соотношение  процентных и непроцентных расходов  федерального бюджета.

2. Долговые обязательства  учитываются только по номинальной  стоимости и не отражают ни  реальный объем задолженности  по внешним обязательствам, возникшим  в иностранной валюте, ни их  текущую рыночную стоимость.

3. Метод приведенной  стоимости используется исключительно при проведении операций по реструктуризации и досрочному погашению долговых обязательств и не используется для расчета приведенной стоимости как внешнего, так и внутреннего долга для анализа его состояния.

4. Применяемый  Банком России в соответствии с методикой МВФ принцип определения внешнего долга Российской Федерации основывается на делении долга по принципу резидент/нерезидент. Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено данного деления. Внутренние и внешние долговые обязательства классифицируются Минфином России по валютному признаку. Данные об объемах государственного долга перед резидентами отсутствуют и не публикуются.

Данное положение  препятствует адекватному анализу  ситуации, связанной с определением совокупного национального долга Российской Федерации, и определению общих показателей долговой устойчивости.

5. Отсутствие  законодательно закрепленных норм  определения в соответствии с  международной практикой государственного  внешнего и внутреннего долга  существенно ограничивает возможности государства в части достоверного определения государственного национального долга и, соответственно, накладывает ограничение на возможность оперативного управления государственным внешним долгом.

Законодательных основ для управления государственным национальным внешним долгом, включающим задолженность по долговым обязательствам как Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, так и остальных секторов экономики в настоящее время не создано.